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Parte I. Libertad sindical y protección del derecho de sindicación
Capítulo VII. Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales
Introducción
189. El artículo 5 del Convenio núm. 87 dispone que "las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores". Completa este derecho el artículo 6, que estipula lo siguiente: "Las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 (de este Convenio) se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores". Así pues, el Convenio núm. 87 no se limita a reconocer a las organizaciones el derecho de crear organizaciones de grado superior, sino que también hace extensivos a éstas los derechos que se reconocen a las organizaciones de base.
Derecho de federación y de confederación
190. A efectos de coordinar sus actividades y de desarrollar su acción con mayor eficacia, las organizaciones de trabajadores se agrupan por lo general en federaciones, ya sea de estructura vertical, o sea, constituidas por organizaciones que representan a categorías profesionales idénticas o análogas, ya de estructura horizontal, es decir, compuestas de organizaciones que representan a los trabajadores de una misma región pero pertenecientes a categorías profesionales distintas. A su vez, las federaciones suelen constituir confederaciones de carácter nacional o interprofesional. Si bien los problemas y las modalidades de acción de las organizaciones de empleadores son diferentes, cuando experimentan idénticas preocupaciones de coordinación y de eficacia proceden a unirse en agrupaciones profesionales o interprofesionales, a los niveles local, regional o nacional. En numerosos países, las organizaciones de trabajadores y de empleadores pueden ejercer estos derechos con plena libertad (Nota 1), pero en ciertos casos la legislación les impone restricciones muy rigurosas que a veces hasta pueden dar lugar a una prohibición de hecho.
Restricciones impuestas al derecho de federación y de confederación
191. Son de muy diversa índole las restricciones que se imponen a este respecto, y hay incluso legislaciones nacionales que prevén varias limitaciones a la vez, entre las que cabe señalar la exigencia de un número mínimo demasiado elevado de organizaciones afiliadas (Nota 2); la prohibición de constituir más de una federación o confederación por profesión (Nota 3), rama de actividad (Nota 4) o región (Nota 5); la enumeración por la ley de las federaciones y confederaciones que legalmente es posible crear (Nota 6); el requisito de obtener una autorización previa para crear organizaciones de grado superior (Nota 7), y la subordinación de su constitución a la satisfacción de distintas condiciones excesivas (Nota 8). Las disposiciones de esta índole son contrarias a los términos precisos del Convenio.
192. Al igual que ocurre en el caso de la formación de organizaciones de base, los problemas más serios se presentan en aquellos países cuya legislación establece, sea directa, sea indirectamente, un sistema de unicidad sindical (o no autoriza sino una sola confederación nacional de empleadores), situación que ya se ha examinado y comentado en el capítulo III en relación con los diversos aspectos del monopolio sindical (Nota 9).
193. Hay también legislaciones por las que se establecen prohibiciones que atañen concretamente a categorías especiales de trabajadores, en particular los trabajadores agrícolas (Nota 10) o los empleados del sector público (Nota 11). En lo que respecta a estos últimos, la prohibición puede derivarse de manera implícita de las disposiciones por las que se les prohíbe afiliarse a organizaciones que tienen derecho a recurrir a la huelga. Como ya se ha indicado (Nota 12), si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado. En cuanto a las organizaciones de trabajadores agrícolas, a juicio de la Comisión, ningún motivo justifica que se les prohíba afiliarse a órganos superiores integrados también por sindicatos de otros sectores.
194. Los motivos que incitan a los trabajadores y a los empleadores a agruparse en función de sus intereses y problemas comunes también entran en juego cuando se trata de elegir una organización de grado superior. Además, dado el carácter por lo general más global que tienen los problemas que se discuten y negocian a nivel superior, puede darse el caso de que prefieran afiliarse a agrupaciones de ámbito más amplio desde el punto de vista profesional, interprofesional, geográfico, o los tres. Así pues, las garantías que se reconocen a las organizaciones de trabajadores y de empleadores implican que éstas gozan de plena libertad para agruparse en federaciones y confederaciones sin que intervengan las autoridades públicas. Su libertad de elección debe respetarse incluso en los casos en que, en un determinado momento, las organizaciones de trabajadores y de empleadores hayan optado por una organización central única, situación que la legislación no debería institucionalizar.
Restricciones impuestas a las actividades de las federaciones y confederaciones
195. A tenor del artículo 6 del Convenio, las garantías que se reconocen a las organizaciones de base son también extensivas a las organizaciones de nivel superior. Así pues, la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión sobre los derechos de las organizaciones de base son aplicables, con las correspondientes adaptaciones, a las federaciones y confederaciones, especialmente en lo que atañe a su funcionamiento interno y a sus actividades. Si bien diversas legislaciones nacionales les reconocen de manera expresa o implícita esos derechos, a veces están sujetos a ciertas restricciones, concretamente en lo que se refiere a sus actividades (Nota 13), a la huelga (Nota 14), o a la negociación colectiva (Nota 15). Las disposiciones de esta índole pueden menoscabar gravemente el desarrollo de las relaciones de trabajo, sobre todo en el caso de los pequeños sindicatos que no siempre pueden defender eficazmente los intereses de sus afiliados al no serles posible reclutar de entre el escaso número de sus afiliados a suficientes dirigentes con buena formación. En lo que respecta a la negociación colectiva, los interlocutores sociales deberían, en particular, poder elegir por sí mismos, sin cortapisas por parte de las autoridades, el nivel en que ha de celebrarse (nivel central, por rama de actividad o por empresa) (Nota 16).
Afiliación a organizaciones internacionales
196. El artículo 5 del Convenio estipula que las organizaciones de base, así como las federaciones y confederaciones, tienen el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Como se indicó cuando se realizaron los trabajos preparatorios del Convenio (Nota 17), el artículo 5 reconoce de esta suerte la solidaridad de intereses que une a los trabajadores o a los empleadores, solidaridad que no se limita a una empresa o a una industria determinada, ni siquiera a una economía nacional, sino que se extiende a toda la economía internacional. Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo han reconocido formalmente a ciertas organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores concediéndoles estatuto consultivo.
197. Hay ciertas legislaciones nacionales que limitan el derecho de afiliación internacional confiriéndolo exclusivamente a ciertas organizaciones (Nota 18), subordinándolo a una autorización previa de los poderes públicos (Nota 19) o autorizándolo únicamente a condición de que se cumplan ciertas condiciones establecidas por la ley. En lo que respecta a las medidas de asistencia que se derivan de la afiliación a una organización internacional, hay leyes nacionales por las que se prohíbe a los sindicatos recibir ayudas o subvenciones financieras de organizaciones extranjeras (Nota 20). Se han presentado al Comité de Libertad Sindical diversas quejas relacionadas con casos en que las autoridades establecían limitaciones a los contactos entre organizaciones afiliadas a una misma organización internacional (Nota 21) o en que se había impedido a organizaciones o a sus representantes participar en congresos y actividades de organizaciones internacionales (Nota 22). A este respecto, las medidas legislativas de esa índole o los actos de las autoridades que dan lugar al mismo resultado plantean serias dificultades en relación con el Convenio.
198. Para poder defender mejor los intereses de sus mandantes, las organizaciones de trabajadores y de empleadores han de tener derecho a constituir las federaciones y las confederaciones que estimen convenientes, las cuales, por su parte, deberían disfrutar de los distintos derechos que se reconocen a las organizaciones de base, especialmente en lo que respecta a la libertad de funcionamiento, de actividades y de programa de acción. La solidaridad internacional de los trabajadores y de los empleadores exige también que sus federaciones y confederaciones nacionales puedan unirse y actuar libremente en el ámbito internacional.
Por ejemplo, Belarús, Côte d'Ivoire, Francia, Marruecos, Panamá, Polonia, Rumania, Federación de Rusia.
Por ejemplo, Brasil: cinco organizaciones de base, como mínimo, a condición de que representen a la mayoría de los trabajadores en una rama de actividad o de profesiones idénticas, similares o conexas (arts. 534 y 535 de la Codificación de las Leyes del Trabajo). El Salvador: por lo menos diez organizaciones de trabajadores y tres organizaciones de empleadores para poder constituir una federación, y por lo menos tres federaciones de trabajadores y de empleadores para constituir una confederación (art. 257 del Código de Trabajo). Filipinas: diez organizaciones de base para constituir una federación (art. 237, a), del Código del Trabajo).
Por ejemplo, Nigeria: art. 28 del decreto de 1973 sobre los sindicatos.
Por ejemplo, Kuwait: los sindicatos vienen obligados a constituir federaciones por actividades idénticas o por industrias que produzcan bienes o proporcionen servicios similares (art. 79 del Código del Trabajo, de 1964).
Por ejemplo, Filipinas: prohibición de constituir federaciones o confederaciones que abarquen a más de una industria en una misma región (art. 238 del Código del Trabajo).
Por ejemplo, Brasil: art. 535 de la Codificación de las Leyes del Trabajo.
Por ejemplo, Yemen, artículos 154 y 158 del Código de Trabajo (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).
Por ejemplo, República Dominicana: se exige el voto de dos tercios de los miembros de las federaciones para constituir una confederación (art. 383 (2) del Código de Trabajo, de 1992). Véase también CLS, 279.o informe, caso núm. 1581 (Tailandia), párr. 474.
En algunos países se designan o instituyen mediante legislación, por su nombre, una central (por ejemplo, Cuba) o un sindicato nacional (por ejemplo, Kenya, Uganda). Véase también Ghana (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).
Por ejemplo, Liberia: los trabajadores agrícolas tienen prohibido afiliarse a organizaciones de trabajadores de la industria (art. 4601-A de la ley del trabajo).
Por ejemplo, Malasia: los trabajadores de los organismos públicos no pueden afiliarse sino a sindicatos integrados exclusivamente por trabajadores de organismos públicos (art. 27 de la ley sobre los sindicatos).
Véase el cap. III, párr. 86.
Por ejemplo, Swazilandia: las federaciones no gozan del derecho de ejercer actividades políticas y deben ceñirse a desempeñar funciones de consulta y de servicio (art. 33 de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo); la Comisión ha recordado que las federaciones, al igual que las organizaciones de base, deben poder manifestar públicamente sus opiniones sobre la política económica y social del Gobierno (ICE 1990, pág. 222).
Por ejemplo, en Colombia (ICE, 1993, pág. 195) y en Honduras (ICE, 1993, pág. 218) las federaciones y confederaciones no pueden declarar la huelga.
Por ejemplo, El Salvador: las federaciones y confederaciones gozan de los mismos derechos que las organizaciones de base, con excepción del derecho de negociación colectiva (arts. 228 y 260 del Código de Trabajo). En lo que respecta a Uruguay, la Comisión tomó nota con satisfacción de que se había declarado la nulidad de las disposiciones por las que se negaba el derecho de negociación de convenios colectivos a las organizaciones que no fueran de primer grado (ICE 1987, pág. 318).
Véase también el cap. X, párrafo 249.
CIT, 31.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo.
Por ejemplo, Iraq: art. 27 (8) de la ley sobre los sindicatos. Por el contrario, en lo que atañe a Etiopía, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones legislativas por las que se confería a la central única el derecho exclusivo de firmar acuerdos con organizaciones internacionales (ICE, 1993, párr. 210). Asimismo, en lo que respecta a Nigeria, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones por las que se prohíbe a los sindicatos la afiliación internacional (ICE, 1992, pág. 239).
Por ejemplo, Camerún: las asociaciones o sindicatos profesionales de funcionarios no pueden afiliarse a una organización profesional extranjera a no ser que previamente hayan obtenido la autorización del ministro encargado del control de las libertades públicas (art. 19 del decreto núm. 69/DF/7, de 1969).
Por ejemplo, Filipinas: autorización previa del ministro (art. 270 del Código del Trabajo). Véase también CLS, 285.o informe, caso núm. 1594 (Côte d'Ivoire), párr. 58: las diferentes asociaciones nacionales, incluidos los sindicatos, están obligados a obtener una autorización previa de las autoridades para obtener toda financiación de proyecto sometido por conducto de las misiones diplomáticas; según el Comité, convendría asegurarse de que estas disposiciones no impiden que los sindicatos reciban fondos procedentes del extranjero, en particular de organizaciones internacionales de trabajadores, con vistas a cumplir objetivos sindicales normales y lícitos.
Por ejemplo, 243.er informe, caso núm. 1269 (El Salvador), párr. 401, y 283.er informe, caso núm. 1599 (Gabón), párr. 188. Recopilación: párr. 531.
En lo que respecta a la incautación por parte de las autoridades de los pasaportes de dirigentes sindicales, lo que les impide participar en las reuniones de la OIT, el Comité ha subrayado que, si bien los trabajadores y sus organizaciones deben respetar la legislación de su país, es importante que ningún delegado que participe en un organismo o en una reunión de la OIT se vea impedido de desempeñar sus funciones o de ejercer su mandato. La participación en calidad de sindicalista en una reunión organizada por la OIT es un derecho sindical fundamental, y por tanto, el gobierno de todo Estado Miembro de la OIT deberá abstenerse de adoptar toda medida que pueda impedir a un representante de una organización de empleadores o de trabajadores ejercer su mandato con toda libertad e independencia; en particular, un gobierno no debe retener los documentos necesarios para ese objeto: 254.o informe, caso núm. 1406, (Zambia) párr. 470 y 262.o informe, párr. 31. Véase también 278.o informe, caso núm. 1525 (Pakistán), párr. 56, y Recopilación, párr. 535.