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Parte I. Libertad sindical y protección del derecho de sindicación
Capítulo VI. Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa
Introducción
180. El artículo 4 del Convenio dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa, y de conformidad con el artículo 6, esta garantía rige también para las federaciones y confederaciones. Las medidas administrativas de esta índole constituyen una de las formas más extremas de injerencia de las autoridades públicas en las actividades de las organizaciones dado que ponen fin al ejercicio de las actividades sindicales. Por ello, la Comisión examina con sumo cuidado todos los elementos que permitan establecer si una disolución o una suspensión - o cualquier otra medida que tenga los mismos efectos prácticos - menoscaba de alguna manera las garantías previstas en el Convenio.
181. El artículo 4 del Convenio completa la protección relativa a la constitución y al funcionamiento de las organizaciones brindando a éstas una garantía contra toda disolución o suspensión arbitraria por vía administrativa, pero esto no constituye en modo alguno una inmunidad con relación al derecho común puesto que, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 8 del Convenio, las organizaciones y los miembros de las mismas están obligados a respetar la legalidad. Así, por ejemplo, una organización que pretendiera atentar contra la seguridad interna y externa del Estado no podría invocar el principio de la libertad sindical para eludir la aplicación de las normas de derecho común, que rigen para todas las asociaciones ilícitas (Nota 1). Sin embargo, el corolario de esta obligación impuesta a las organizaciones y a sus miembros es lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 8, según el cual la legislación no debe menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el Convenio.
Disolución y suspensión de las organizaciones
182. En muchas legislaciones nacionales se dispone que sólo las autoridades judiciales pueden pronunciar la disolución o la suspensión de una organización que haya violado la ley (Nota 2); en algunos casos, incluso, se exige que la solicitud sea presentada por el encargado del registro correspondiente (Nota 3). No obstante, ciertas legislaciones prevén la disolución o la suspensión por vía administrativa (Nota 4). En esos casos, la situación varía en función de diversos factores: la posibilidad de interponer un recurso judicial contra la decisión administrativa, el alcance del examen del tribunal y el efecto del recurso (suspensivo o no).
183. Además de las situaciones en que las organizaciones pueden ser disueltas o suspendidas de conformidad con la legislación sobre las relaciones de trabajo, esas medidas pueden ser también el resultado de una decisión del Poder Ejecutivo adoptada en virtud de una ley de plenos poderes (Nota 5), de un decreto especial (Nota 6) o incluso de un estado de emergencia (Nota 7). Como puso de relieve la Comisión de Encuesta sobre Polonia "... si bien es exacto que el artículo 4 del Convenio únicamente se refiere a las medidas tomadas por vía administrativa, no es menos cierto que una disolución por vía legislativa acarrea efectos tan irremediables como una decisión administrativa definitiva, ya que ambas no pueden ser objeto de recurso ante órganos independientes" (Nota 8). Lo esencial es pues determinar si una disolución por vía legislativa impide a los trabajadores mantener su afiliación y desarrollar libremente sus actividades en los sindicatos que estimen convenientes; si tal es el caso, dicha legislación no está en conformidad con el Convenio.
184. Ciertas medidas, que no pueden calificarse en sentido estricto de disolución o de suspensión por vía administrativa, plantean no obstante dificultades porque acarrean efectos similares para las organizaciones en cuestión. Puede tratarse por ejemplo de la pérdida de ventajas esenciales en el ejercicio de sus actividades o de una condición fundamental para su existencia: la cancelación arbitraria por una autoridad administrativa (Nota 9) de la inscripción en el registro correspondiente o la anulación o suspensión de la personalidad jurídica (Nota 10). Pueden también incluirse en esta categoría las disposiciones que dan lugar a una disolución o una paralización de hecho de las actividades de una organización, por ejemplo, cuando se priva a una organización de sus recursos financieros (suspensión definitiva o por tiempo prolongado de la deducción de las cotizaciones) en aplicación de una ley en sí contraria a los principios de la libertad sindical.
185. Todas las medidas mencionadas suponen graves riesgos de injerencia de las autoridades en la existencia misma de las organizaciones y, por consiguiente, deberían preverse las garantías necesarias, particularmente por vía judicial, para evitar todo riesgo de arbitrariedad. Es preferible que la legislación no permita la disolución o la suspensión de las organizaciones de trabajadores y de empleadores por vía administrativa, pero de admitirse esa posibilidad, la organización a la cual se aplican esas medidas debería poder interponer un recurso ante un órgano judicial independiente e imparcial que tenga competencia para examinar el caso en cuanto al fondo, estudiar los motivos en que se basan las medidas administrativas y, en su caso, anular dicha medida (Nota 11). Por otra parte, la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se haya pronunciado una decisión final. Las medidas de disolución o suspensión que se adopten en una situación de emergencia deberían acompañarse, asimismo, de garantías judiciales normales, incluido el derecho de interponer un recurso ante los tribunales contra la decisión de suspender o disolver una organización sindical.
Patrimonio de los sindicatos
186. La disolución de una organización plantea el problema de la repartición o la transferencia de sus activos. Algunas legislaciones contienen disposiciones al respecto que varían en función del carácter voluntario o no de la medida de que se trate (Nota 12). En cuanto a la repartición del patrimonio sindical, la Comisión comparte la opinión del Comité de Libertad Sindical de que los bienes deben destinarse a las finalidades para las que habían sido adquiridos (Nota 13).
187. Se ha planteado un problema particular que subsiste, sobre todo en varios países de Europa central y oriental en los que, a raíz del proceso de transformación política, económica y social en curso, se han adoptado recientemente leyes especiales relativas a la repartición de los bienes de las antiguas organizaciones sindicales unicas (Nota 14). Estas medidas legislativas deben tener en cuenta, que esos sindicatos ejercían con frecuencia funciones que competen habitualmente al Estado en un sistema de pluralismo sindical y que disponían de los recursos y los activos correspondientes. La Comisión estima que la utilización de la vía legislativa para resolver la cuestión de la devolución del patrimonio sindical no es en sí incompatible con el Convenio. Sin embargo, corresponde al gobierno y a todas las organizaciones sindicales interesadas cooperar en la búsqueda de una fórmula definitiva que permita, por un lado, que el gobierno recupere los bienes que necesita para el cumplimiento de sus nuevas funciones y, por otro, que todos los sindicatos tengan la posibilidad de desempeñar efectivamente su actividad con total independencia y en un pie de igualdad. Con tal finalidad, las autoridades deberían consultar a las organizaciones sindicales representativas del país antes de adoptar medidas legislativas (Nota 15).
188. La disolución y la suspensión de las organizaciones sindicales constituyen formas extremas de intervención de las autoridades en las actividades de las organizaciones. Es importante, pues, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias, garantías que sólo puede asegurar un procedimiento judicial normal, el cual debería, además, tener un efecto suspensivo. En lo que respecta a la repartición del patrimonio sindical en caso de disolución, los bienes deberían destinarse a las finalidades para las cuales habían sido adquiridos. Las autoridades y el conjunto de las organizaciones interesadas deberían procurar conjuntamente que todos los sindicatos tengan la posibilidad de desarrollar sus actividades con total independencia y en un pie de igualdad.
CIT, 30.a reunión, 1947, Libertad sindical y relaciones del trabajo, op. cit., capítulo II, nota 4, pág. 114.
Por ejemplo, Argentina, Belarús, Grecia. Con relación a Finlandia, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la adopción de la ley núm. 503 sobre las asociaciones, en virtud de la cual, desde el 1.o de enero de 1990, las asociaciones sólo pueden ser pasibles de suspensión por decisión judicial (ICE 1991, pág. 188).
Por ejemplo, Pakistán: art. 10 de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones de trabajo.
Por ejemplo, Bolivia: art. 129 del decreto reglamentario de 23 de agosto de 1943; según el Gobierno esta disposición no se aplica en la práctica. Yemen: facultad del Consejo de Ministros de disolver un sindicato (art. 157 del Código del Trabajo, de 1964). Por el contrario, la Comisión ha tomado nota con interés de la derogación de las disposiciones que permitían a las autoridades administrativas disolver los sindicatos en Guatemala (ICE, 1993, pág. 215) y Madagascar (ICE, 1993, pág. 223).
En Polonia, por ejemplo, la ley marcial de 13 de diciembre de 1981 había suspendido totalmente las actividades de los sindicatos, y conforme a la ley de 8 de octubre de 1982 sobre los sindicatos se habían disuelto todas las organizaciones sindicales; la Comisión ha tomado nota con satisfacción de que, en una primera etapa, esa ley fue modificada en 1989 (ICE 1990, pág. 217) y posteriormente derogada en 1991 (ICE 1992, pág. 250). En Turquía, tras la toma del poder por las autoridades militares en 1980, se suspendieron algunos sindicatos y se incautaron sus bienes; asimismo, se detuvo a un gran número de dirigentes sindicales; esas medidas fueron suprimidas en 1991.
En la República Centroafricana, por ejemplo, en 1981 se había disuelto la Unión General de Trabajadores de Centroafrica (UGTC) y se habían suspendido todas las actividades sindicales por decreto presidencial. La Comisión ha tomado nota con interés de la supresión de esas medidas en 1988 (ICE 1990, pág. 185).
Por ejemplo, el estado de emergencia que estaba en vigor en Nicaragua desde hacía varios años fue levantado en 1988. Véase Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, op. cit., cap. II, nota 3, párrs. 173 a 175.
Informe de la Comisión de Encuesta sobre Polonia, op. cit., cap. II, nota 49, párr. 497.
Por ejemplo, Reino Unido (Isla de Man): facultad discrecional del encargado principal del Registro de anular inscripciones en ciertos casos (art. 4 de la ley de 1991 sobre los sindicatos); a este respecto, el Comité de Libertad Sindical consideró que la posibilidad de presentar un recurso - sin efecto suspensivo - es insuficiente para hacer que sea aceptable la disposición relativa a la anulación (284.o informe, caso núm. 1633, párrs. 383 y 384). Véase también al respecto 284.o informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 435.
Por ejemplo, Ghana: art. 14 de la ordenanza de 1941 sobre los sindicatos. India: arts. 10 y 11 de la ley sobre los sindicatos. Kenya: arts. 17 y 18 de la ley sobre los sindicatos. Malawi: art. 16 de la ley sobre los sindicatos. Sri Lanka: arts. 15 a 18 de la ordenanza sobre los sindicatos.
Ese recurso existe en varios países, por ejemplo: Reino Unido (Hong Kong); Zambia. En otras legislaciones, en cambio, no se prevé ese tipo de recurso; por ejemplo, El Salvador (art. 230 del Código de Trabajo, de 1972); Malasia (art. 71 A de la ley sobre los sindicatos); Singapur (arts. 17 y 18 de la ley sobre los sindicatos); Somalia (art. 27 del Código del Trabajo, de 1972). Véase también Recopilación, párrs. 497 y 498.
Por ejemplo, Argelia (arts. 32 y 33 de la ley núm. 90-14 sobre las modalidades del ejercicio del derecho sindical). Guinea (art. 264 del Código del Trabajo, de 1988). Véase también: Recopilación, párr. 504.
CLS, 194.o informe, caso núm. 900 (España), párr. 261; 286.o informe, caso núm. 1623 (Bulgaria), párr. 506.
Por ejemplo, Bulgaria: ley de 19 de diciembre de 1991 sobre el patrimonio de los sindicatos búlgaros. Hungría: ley núm. 28, de 11 de julio de 1991, sobre a la protección de los bienes sindicales y por la que se garantizan a los trabajadores posibilidades equitativas para organizarse y a sus organizaciones posibilidades equitativas de funcionamiento, y ley núm. 29, de 11 de julio de 1991, sobre la naturaleza voluntaria de las cuotas sindicales. Polonia: art. 45 de la ley de 23 de mayo de 1991 sobre los sindicatos.
CLS, 286.o informe, caso núm. 1623 (Bulgaria), párr. 511; 287.o informe, caso núm. 1637 (Togo), párr. 82.