|
||
|
|
|
[indice] [librería] |
Parte II. Derecho de sindicación y de negociación colectiva
Capítulo X. Fomento de la negociación colectiva
Introducción
235. El artículo 4 del Convenio núm. 98 dispone: "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo" (Nota 1). Esta disposición comprende dos elementos esenciales, que son la acción de las autoridades públicas con miras a fomentar la negociación colectiva, y el carácter voluntario del recurso a la negociación, que conlleva la autonomía de las partes en la misma.
236. Desde una perspectiva más general, la Comisión desea manifestar su preocupación ante la presencia de dos fenómenos que, particularmente en ciertos países industrializados, tienen un impacto negativo en los derechos colectivos y, por consiguiente, en el de la negociación colectiva. En primer lugar, cabe constatar que en varios países se registra entre los legisladores una tendencia reciente a privilegiar los derechos individuales en materia de empleo, en detrimento de los derechos colectivos. Por otro lado, se corre el riesgo de que los cambios estructurales, a pesar de que a menudo vienen impuestos por razones de carácter objetivo, se utilicen para debilitar a los sindicatos, si las autoridades no adoptan las medidas que procedan para evitarlo. Este problema podría plantearse especialmente en los sectores público o semipúblico, en los cuales es frecuente que la privatización dé lugar a una desagregación de las unidades de negociación y, en consecuencia, a una fragmentación de la negociación colectiva.
Fomento de la negociación colectiva
237. En la gran mayoría de los países, se reconoce, en la legislación o en la práctica, el derecho de los trabajadores a establecer sus condiciones de empleo mediante la negociación colectiva. No obstante, el grado con que las legislaciones nacionales fomentan el recurso a este mecanismo varía según los países; en la práctica, las principales dificultades que surgen a este respecto atañen al reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva, así como al establecimiento de procedimientos y organismos destinados a facilitar la negociación. Por otra parte, en el ámbito de las negociaciones en la administración pública se plantean algunos problemas de índole particular.
Reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva
238. En las legislaciones de algunos países se estipula que sólo los sindicatos registrados pueden ser reconocidos como agentes negociadores. Ahora bien, si los requisitos que se exigen para la inscripción en el registro son excesivos, se corre el riesgo de obstaculizar gravemente el desarrollo de la negociación colectiva (Nota 2).
239. Al abordarse el reconocimiento de uno o de varios sindicatos como partes en la negociación colectiva se plantea de inmediato el problema de la representatividad. En el curso de los debates preparatorios a la adopción del Convenio núm. 98, la Conferencia Internacional del Trabajo examinó este asunto y admitió que, hasta cierto punto, cabe establecer distinciones entre los diversos sindicatos participantes en la negociación, según su grado de representatividad. Por otra parte, en el artículo 3, párrafo 5, de la Constitución de la OIT queda consagrado el concepto de "organizaciones más representativas". Por consiguiente, el mero hecho de que una legislación establezca distinciones entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás no constituye, en sí, un motivo de crítica. Aun así, es preciso evitar que, como consecuencia de dicha distinción, se confieran a las organizaciones más representativas otros privilegios que vayan más allá de la prioridad en materia de representación en la negociación colectiva, la consulta por el gobierno o aun la designación de delegados ante los organismos internacionales.
240. El reconocimiento de un sindicato a los fines de la negociación colectiva es a veces facultativo (Nota 3); cuando éste fuere el caso, las autoridades públicas deberían alentar a los empleadores a que reconozcan los sindicatos que puedan demostrar su representatividad. El reconocimiento puede ser igualmente de carácter voluntario, al estar previsto en un acuerdo bipartito o tripartito (Nota 4), o incluso corresponder a una práctica bien establecida (Nota 5). En cambio, numerosas legislaciones prevén sistemas de reconocimiento "obligatorio" por los que el empleador debe reconocer, bajo ciertas condiciones, al sindicato o sindicatos establecidos. La Comisión considera importante en estos casos que la representatividad de un sindicato se determine según criterios objetivos y preestablecidos, a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso. Por lo demás, en los casos en que la legislación nacional prevea la aplicación de un procedimiento obligatorio para el reconocimiento de los sindicatos como agentes negociadores exclusivos, deberán observarse ciertas garantías, tales como las siguientes: a) la concesión del certificado de reconocimiento por un órgano independiente; b) la elección de la organización representativa a través del voto de la mayoría de los trabajadores de las unidades de negociación interesadas; c) el derecho de toda organización que, en una elección previa, no haya logrado obtener un número suficiente de votos a solicitar una nueva votación después de transcurrido determinado período; y d) el derecho de una nueva organización no certificada a solicitar una nueva votación después de que haya transcurrido un período razonable.
241. En los casos en que la ley dispone que para ser reconocido como agente negociador un sindicato ha de obtener el apoyo del 50 por ciento de los miembros de una unidad de negociación determinada, pueden plantearse algunos problemas, ya que un sindicato mayoritario que no reúna esa mayoría absoluta resultará excluido de la negociación colectiva. La Comisión considera que en tales sistemas, cuando ningún sindicato agrupe a más del 50 por ciento de los trabajadores, los derechos de negociación colectiva deberían atribuirse a todos los sindicatos de la unidad interesada, al menos en representación de sus propios afiliados (Nota 6).
242. En otras legislaciones se estipula que los trabajadores pueden ser representados por varios sindicatos, inclusive en las negociaciones celebradas en el ámbito de la empresa, o se confiere el derecho exclusivo de negociar en nombre de una categoría determinada de trabajadores al sindicato que represente a una cierta proporción o a una mayoría relativa de esos trabajadores. La representatividad puede determinarse según el número de afiliados o por votación secreta (Nota 7). Según la Comisión, con objeto de estimular el desarrollo armonioso de las negociaciones colectivas y evitar conflictos, sería conveniente elaborar y aplicar procedimientos objetivos que permitan designar a los sindicatos más representativos a los fines de la negociación colectiva en aquellos casos en que no conste claramente por qué sindicatos desean ser representados los trabajadores.
243. Las disposiciones relativas al reconocimiento de los sindicatos están asimismo estrechamente ligadas con la obligación de negociar, lo que en algunas legislaciones se expresa por la obligación impuesta a las partes de "negociar de buena fe"; la apreciación del cumplimiento de esta exigencia y de sus consecuencias suele confiarse a jurisdicciones especializadas. A este respecto, diversas legislaciones establecen sanciones contra los empleadores que se nieguen a reconocer a los sindicatos representativos (Nota 8), actitud considerada a veces como práctica desleal de trabajo. La Comisión recuerda a este respecto la importancia que atribuye al principio con arreglo al cual los empleadores y sindicatos deben negociar de buena fe y realizar esfuerzos para concluir un acuerdo, con mayor razón en el sector público o en el sector de los servicios esenciales cuando en ellos no se permite a los sindicatos recurrir a la huelga (Nota 9).
Organismos y procedimientos destinados a facilitar la negociación colectiva
244. Las legislaciones nacionales en la materia difieren mucho entre sí; por otra parte, varios países han optado por establecer regímenes distintos para los sectores privado y público, con objeto de tomar en consideración de manera más adecuada las características específicas de este último.
245. La legislación de diversos países prevé la creación de organismos paritarios (ya sea a nivel de la empresa o de la rama de actividad, o en algunos casos a nivel central o interprofesional), dentro de los cuales deben o suelen concluirse los convenios colectivos (Nota 10). La imposición por ley de requisitos para formar parte de estos órganos, que por su naturaleza impidan en la práctica que el sindicato más representativo de una rama de actividad determinada participe en las labores de dichos órganos, constituye una violación de los principios del Convenio. A este respecto, la Comisión considera que los criterios establecidos por la legislación deberían permitir que las organizaciones más representativas tomen parte en las negociaciones colectivas. Otras legislaciones prevén la creación de instituciones especializadas, ya sea permanentes (Nota 11) o ad hoc (Nota 12), cuyo cometido es contribuir al fomento de la negociación colectiva mediante el estudio de los problemas generales, la preparación de códigos de conducta y el asesoramiento de las partes en la solución de los problemas concretos con que puedan tropezar. La tarea específica, ya sea exclusiva o no, de estas instituciones consiste en fomentar la negociación colectiva.
246. Existen diferentes procedimientos y reglas destinados a facilitar el desarrollo de la negociación colectiva, entre los que se destacan, por ejemplo, los procedimientos, obligatorios o voluntarios, de mediación y conciliación, la prohibición de ciertas prácticas que, como las prácticas desleales de trabajo (Nota 13), pudieran entorpecer el avance de las negociaciones, y las disposiciones que facilitan a las partes, y en particular a las organizaciones de trabajadores, el acceso a ciertas informaciones (Nota 14), especialmente sobre la situación económica de la unidad de negociación, de la empresa en que se desempeñan los trabajadores interesados o de las demás empresas del mismo sector. A juicio de la Comisión, esta última clase de disposiciones resultan especialmente útiles pues permiten que los agentes negociadores, habiéndose garantizado de manera razonable la veracidad de las informaciones económicas, efectúen una evaluación objetiva de la situación y eviten que, por un simple error de apreciación o por dificultades en la comunicación, las negociaciones desemboquen en un atolladero.
247. Sea cual fuere el sistema que se adopte, éste debería tener como objetivo primordial el fomento, por todos los medios posibles, de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes; los interlocutores en la negociación deberían gozar de la mayor autonomía posible dentro del marco legislativo y el mecanismo administrativo que se establezcan en la materia, a los que puedan recurrir por voluntad propia y de común acuerdo, con el fin de facilitar la celebración de un convenio colectivo. La experiencia demuestra que la simple intervención de un tercero, neutro, independiente y que goce de la confianza de las partes, suele bastar para reanudar un proceso de negociación que las partes por sí solas no logran sacar del estancamiento. A este respecto, resultan especialmente útiles las disposiciones contenidas en el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) ; asimismo, en la Recomendación (núm. 163) sobre el mismo tema, se enumera un conjunto de medidas concretas a las que se puede recurrir para fomentar la negociación colectiva. Por otra parte, en la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), se especifican algunos de los rasgos más esenciales que deben singularizar a los organismos de conciliación y arbitraje: el carácter paritario de dichos organismos; el recurso voluntario a los procedimientos previstos, y la diligencia y gratuidad de estos últimos. No obstante, en el artículo 7 del mismo instrumento se señala con claridad que ninguna de sus disposiciones "podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga".
Negociación colectiva voluntaria; autonomía de las partes
248. El principio de la negociación voluntaria y, por ende, de la autonomía de las partes, constituye el segundo elemento esencial del artículo 4 del Convenio núm. 98. Los organismos y procedimientos existentes deben destinarse a facilitar las negociaciones entre los interlocutores sociales, que han de quedar libres de negociar. No obstante, las dificultades que se alzan contra la observancia de este principio son múltiples dado que en un número creciente de países se imponen diversos grados de restricción de la libertad para negociar. A este respecto, los problemas que surgen con más frecuencia son: la fijación unilateral del nivel de las negociaciones; la exclusión de determinadas materias del ámbito de la negociación; la obligación de someter los acuerdos colectivos a la aprobación previa de las autoridades administrativas o presupuestarias; el respeto de criterios preestablecidos por ley, en particular en materia de salarios, y la imposición unilateral de las condiciones de empleo.
Nivel de la negociación colectiva
249. Como ya se ha indicado en el capítulo VII, el derecho de negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y confederaciones; toda restricción o prohibición a este respecto obstaculiza el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide que las organizaciones que carecen de medios suficientes reciban la ayuda de federaciones o confederaciones, en principio mejor dotadas en personal, recursos y experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A la inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad, etc.) plantea asimismo problemas de incompatibilidad con el Convenio. Normalmente, la elección del nivel de negociación debería corresponder a los propios interlocutores en la negociación; éstos, en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si así lo desearan, un sistema mixto de acuerdos-marco, complementados por convenios en el ámbito local o acuerdos de empresa.
Restricciones en el contenido de las negociaciones
250. En ciertos países, la índole y gama de los temas negociables quedan determinados por la legislación, que ya sea prevé la discusión de ciertas cuestiones para asegurar que las partes resuelvan por sí mismas los principales problemas que les conciernen (Nota 15) o, por el contrario, prohíbe la negociación de otras materias por motivos de interés general o de orden público (Nota 16). En otros sistemas, el cometido de reglamentar ciertas materias se reserva al legislador, el que puede, por ejemplo, excluir de la negociación ciertas materias que normalmente pertenecen a la esfera de las condiciones de empleo (Nota 17). A juicio de la Comisión, las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio; como método particularmente adecuado para remediar a este género de situaciones se dispone del procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de común acuerdo, las líneas directrices en materia de negociación colectiva.
Otras modalidades de intervención de las autoridades públicas
251. En algunos países, las legislaciones establecen que los convenios colectivos concertados entre las partes deben someterse a la aprobación de una autoridad administrativa, a las autoridades laborales o incluso a los tribunales del trabajo antes de que puedan entrar en vigor. Las disposiciones de esta índole son compatibles con el Convenio núm. 98 a condición de que el rechazo de la aprobación se restrinja a aquellos casos en que el convenio colectivo presenta vicios de forma o infringe las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo. Por el contrario, si la legislación confiere a las autoridades la facultad discrecional de rechazar la homologación, o si establece que la aprobación debe reposar sobre criterios tales como la armonía del convenio con la política general o económica del gobierno, o las orientaciones oficiales en materia de salarios o de condiciones de empleo, está de hecho subordinando la puesta en vigor del convenio colectivo o de los acuerdos de empresa (Nota 18) a una aprobación previa, situación que configura una violación del principio de la autonomía de las partes en la negociación.
252. Aun cuando la aprobación discrecional de los convenios colectivos por las autoridades es una medida en esencia contraria al principio de la negociación voluntaria, ello no implica que las autoridades públicas queden inhabilitadas para establecer mecanismos destinados a alentar a las partes a tomar voluntariamente en cuenta en sus negociaciones consideraciones que atañen a la política económica y social del Gobierno y a la preservación del interés general. No obstante, es muy probable que tales mecanismos no sean acogidos favorablemente por los interesados si los objetivos que las autoridades deseen hacer aceptar como de interés general no han sido previamente objeto de amplias consultas con las partes en el nivel apropiado de un órgano consultivo, inspirándose, por ejemplo, en las disposiciones contenidas en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113).
253. Las autoridades públicas podrían prever asimismo un procedimiento que sirviera en determinados casos para señalar a la atención de las partes las consideraciones de interés general que justifiquen un nuevo examen de los proyectos de convenio colectivo; no obstante, deberían alcanzar ese fin recurriendo siempre de preferencia a la persuasión en lugar de la coacción. Asimismo, en vez de subordinar la validez de los convenios colectivos a una aprobación administrativa o judicial, se podría prever que todo convenio colectivo debería normalmente entrar en vigor una vez transcurrido un plazo prudencial desde el momento en que se haya depositado ante el Ministerio del Trabajo; si la autoridad pública estimara que las cláusulas del convenio propuesto están claramente en contradicción con los objetivos de la política económica que se reconocen como convenientes para el interés general, podría someterse el caso a dictamen y recomendación de un organismo paritario apropiado, dándose por supuesto, sin embargo, que la decisión final debería incumbir a las partes.
Arbitraje obligatorio
254. Otro problema que se plantea con frecuencia es el de las legislaciones que estipulan el recurso al arbitraje obligatorio, en caso de que la negociación colectiva no haya conducido a un acuerdo. Subrayando que las diferencias existentes entre el sector privado y público y semipúblico, pueden tener distintos matices (Nota 19), la Comisión estima necesario detenerse sobre su punto de vista sobre este tema.
255. Generalmente se realiza una distinción entre dos tipos de conflictos: por una parte los conflictos de derecho (a veces también llamadas quejas) relativos a la aplicación o la interpretación de un convenio colectivo (Nota 20), y por otra parte, los conflictos de intereses relativos a la determinación de un convenio colectivo o a la modificación a través de la negociación colectiva de los salarios y otras condiciones de trabajo normativas y económicas previstas en un convenio colectivo existente. Se tratan aquí los mencionados en segundo término.
256. De vez en cuando, cierta confusión surge en cuanto al significado exacto de la expresión "arbitraje obligatorio". Cuando esta expresión se refiere a los efectos obligatorios de un procedimiento de arbitraje solicitado voluntariamente por ambas partes, la Comisión considera que esto no plantea dificultades, dado que se supone las partes normalmente deberían acatar la decisión del árbitro o del tribunal arbitral que han elegido. En la práctica, el verdadero problema se plantea en el caso del arbitraje obligatorio que las autoridades pueden imponer ante un conflicto de intereses por propia iniciativa o a solicitud de una de las partes.
257. En lo que respecta al arbitraje impuesto a solicitud de una sola de las partes, la Comisión considera que de manera general es contrario al principio de negociación voluntaria de los convenios colectivos establecido en el Convenio núm. 98 y, por consiguiente, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, puede admitirse una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones, que por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo. Como la experiencia demuestra que el acuerdo del primer convenio colectivo es frecuentemente uno de los pasos más difíciles en el establecimiento de sanas relaciones profesionales, este tipo de disposiciones puede considerarse como mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva (Nota 21).
258. En cuanto a la imposición del arbitraje a iniciativa de las autoridades, la Comisión considera que tales intervenciones son difícilmente conciliables con el principio de negociación voluntaria establecido en el artículo 6 del Convenio núm. 98. No obstante, la Comisión debe admitir que existe un momento en la negociación en el cual tras negociaciones prolongadas e infructuosas, puede justificarse la intervención de las autoridades, cuando es obvio que el bloqueo de las negociaciones no será superado sin una iniciativa de las mismas. En virtud de la gran diversidad de sistemas jurídicos (además de la jurisprudencia y prácticas nacionales) vigentes en los diferentes Estados Miembros para solucionar este problema, que es uno de los más complejos en materia de relaciones laborales, la Comisión se limitará a brindar indicaciones de orden general y ciertos principios que podrán ser aplicados a través de "medidas apropiadas a las condiciones nacionales", como las previstas en el artículo 4 del Convenio.
259. Según la Comisión, sería harto deseable que las partes dispongan de toda oportunidad para negociar colectivamente, durante un período de tiempo suficiente, con la ayuda de una mediación independiente (mediador, conciliador, etc.), así como de mecanismos y procedimientos establecidos con una sola finalidad: facilitar las negociaciones colectivas. Basado en el principio de que un acuerdo negociado, por insuficiente que sea, es preferible a una solución impuesta, las partes deberían tener siempre la posibilidad de regresar voluntariamente a la mesa de negociaciones, lo que implica que todo mecanismo de solución de conflictos adoptado debería incluir la posibilidad de suspender un proceso de arbitraje obligatorio, si las partes desean continuar con las negociaciones.
Medidas de estabilización económica
260. Un número creciente de gobiernos, convencidos de que la situación económica de sus países exigía la aplicación de políticas de estabilización, han adoptado, especialmente en los últimos años, medidas destinadas a restringir o impedir la libre determinación de los salarios mediante la negociación colectiva, sobre todo en el sector de la administración pública. A este respecto, la Comisión debe recordar que si, en aras de una política de estabilización económica o de ajuste estructural, es decir, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debe aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que pueden resultar más afectados (Nota 22).
Trabajadores de los sectores público y semipúblico (Nota 23)
261. La negociación en el sector de la administración pública presenta algunas características particulares que, en mayor o menor grado, se pueden observar en la mayoría de los países. Generalmente, se aduce en primer lugar que el Estado tiene en este sector una doble responsabilidad, al ser a la vez empleador y legislador; la distinción a veces imprecisa entre estas dos funciones y sus contradicciones potenciales pueden dar origen a dificultades. Por otra parte, el Estado, cuyo margen de maniobra depende estrechamente de los ingresos del fisco, es en definitiva, en su calidad de empleador, responsable ante el electorado de la asignación y la gestión de estos recursos. Por último, algunas tradiciones jurídicas, e incluso socioculturales, consideran que el estatuto de funcionario es incompatible con cualquier concepto de negociación colectiva, o en el peor de los casos, con el simple derecho de sindicación (Nota 24). En un gran número de países, la legislación garantiza el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos (Nota 25), pero en muchos otros ese derecho les está expresamente vedado (Nota 26).
262. La situación en el ámbito de la administración pública está regulada específicamente por el Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, en términos análogos a las disposiciones contenidas en el Convenio núm. 98. Ahora bien, el artículo 7 del Convenio núm. 151 admite una cierta flexibilidad en la elección de las modalidades de determinación de las condiciones de empleo en la administración pública, dado que prevé el desarrollo de procedimientos que permitan la negociación de las condiciones de empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones interesadas, o de "cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones". Como se ha señalado anteriormente, si bien el artículo 6 del Convenio núm. 98 permite que se excluya de su campo de aplicación a los funcionarios públicos empleados en la administración del Estado, las demás categorías de trabajadores deben poder disfrutar de las garantías previstas por dicho Convenio y, por consiguiente, negociar colectivamente sus condiciones de empleo, y en particular sus condiciones salariales (Nota 27).
263. Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa (Nota 28).
264. Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que "la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades" (Nota 29). En consecuencia, la Comisión toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.
265. Los elementos esenciales del artículo 4 del Convenio núm. 98 se refieren, por una parte, a la acción de las autoridades públicas para fomentar la negociación entre los interlocutores sociales y, por otra, al carácter voluntario de la negociación. La Comisión estima que es contrario a los principios del Convenio núm. 98 excluir de la negociación colectiva ciertas materias que atañen en particular a las condiciones de empleo, exigir la aprobación previa de un convenio colectivo para que pueda entrar en vigor, o permitir que sea declarado nulo porque sería contrario a la política económica del Gobierno. Las partes implicadas en un conflicto de intereses deberían disponer de total latitud para negociar colectivamente, durante un período de tiempo suficiente, con la ayuda de una mediación o conciliación independiente. El Gobierno debería esforzarse por convencer a las partes de que, voluntariamente, tengan en cuenta en sus negociaciones las razones mayores de política económica y social y de interés general que sustentan su política. Cuando, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno estimara que no pueden fijarse libremente por negociación colectiva las tasas de salarios en el sector privado, esa restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías que protejan el nivel de vida de los trabajadores. En lo que respecta a las negociaciones en el sector público o semipúblico, las intervenciones de las autoridades son compatibles con el Convenio en la medida en que dejan espacio significativo a la negociación colectiva. Las medidas encaminadas a fijar de manera unilateral las condiciones de trabajo deberían tener carácter excepcional, limitarse a un período determinado y contener garantías a favor de los trabajadores más afectados.
Desde la adopción del Convenio núm. 98, la OIT ha adoptado otros instrumentos que atañen, directa o indirectamente, a la negociación colectiva; de éstos, merecen especial mención: el Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978; el Convenio (núm. 154) y la Recomendación (núm. 163) sobre la negociación colectiva, 1981; la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), y la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92).
Por ejemplo, Bangladesh: arts. 7 (2), 22 y 22A de la ordenanza sobre las relaciones de trabajo (por una parte, sólo los sindicatos registrados pueden actuar en calidad de agentes negociadores y, por otra, para ser registrado un sindicato debe tener un número de afiliados de por lo menos el 30 por ciento del total de empleados en el establecimiento; estas disposiciones pueden obstaculizar el desarrollo de las negociaciones colectivas de carácter voluntario en los establecimientos pequeños pues, al parecer, frenan la formación de sindicatos "sectoriales" o "por industrias") (ICE, 1991, págs. 265-266). Indonesia: art. 2 del reglamento ministerial núm. 05/MEN/1987, para ser registrada una organización sindical debe abarcar al menos 20 provincias, 100 distritos y 1.000 "unidades de trabajo dentro de las empresas"; puesto que, por otra parte, el reglamento dispone que sólo los sindicatos registrados tienen el derecho de concertar acuerdos, la Comisión considera que estas exigencias imponen un gran obstáculo al derecho de las organizaciones de trabajadores a la negociación colectiva (ICE, 1991, pág. 284; ICE, 1993, págs. 269-270). Véase asimismo en el cap. III, párrafos 71-75.
Por ejemplo, Bahamas: art. 40 de la ley sobre las relaciones de trabajo.
Por ejemplo, Madagascar: art. 54 del Código del Trabajo.
Por ejemplo, Islandia.
Por ejemplo, Ecuador: art. 230 del Código del Trabajo (para que en las instituciones, entidades y empresas del sector público o en las del sector privado con finalidad social o pública, en las que no exista comité de empresa, los trabajadores sujetos al Código del Trabajo puedan presentar un proyecto de contrato colectivo, deberán constituir un comité conformado por más del 50 por ciento de dichos trabajadores) (ICE, 1992, pág. 284). Jamaica: art. 5 (5) de la ley núm. 14, de 1975, y del reglamento de aplicación respectivo (ICE, 1992, pág. 287). Líbano: art. 3 del decreto 17386/64 (para negociar válidamente un convenio colectivo, los representantes de los trabajadores deberán obtener la adhesión de un 60 por ciento de los trabajadores libaneses interesados, como mínimo). Trinidad y Tabago: art. 34 de la ley sobre las relaciones de trabajo (se reconocerá como agente negociador a un solo sindicato, el que deberá incluir como afiliados a más del 50 por ciento de los trabajadores) (ICE, 1992, pág. 305). Turquía: el art. 12 de la ley núm. 2822 dispone que tendrán competencia para celebrar convenios colectivos únicamente los sindicatos que representen por lo menos al 10 por ciento de los trabajadores ocupados en una rama de actividad determinada y a más de la mitad de los trabajadores empleados en un establecimiento (ICE, 1993, pág. 274).
Por ejemplo, Argelia, Botswana, Costa Rica, Filipinas, Grecia, Pakistán, Tailandia, Venezuela.
Varios países han adoptado disposiciones que prohíben algunas de estas prácticas que pueden perjudicar la negociación colectiva; por ejemplo: Antigua y Barbuda, Canadá, España, Guinea Ecuatorial, Japón, Malasia, Reino Unido, Suriname.
Véase el cap. V.
Por ejemplo: Bélgica, Camerún, Federación de Rusia, Zambia.
Por ejemplo, Bangladesh: Comisión Consultiva Tripartita; Colombia: Consejo Nacional Laboral; España: Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos; Irlanda: Comisión de Relaciones de Trabajo; Italia: Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo.
Por ejemplo, Comoras: art. 80 del Código del Trabajo, de 1984. Sin embargo, la Comisión estima que si los órganos ad hoc sólo se reúnen en escasas oportunidades y por iniciativa exclusiva del Gobierno, un sistema de esas características no podrá fomentar la negociación colectiva en el sentido previsto por el art. 4 del Convenio núm. 98 (ICE, 1987, pág. 278).
Por ejemplo, Argentina: art. 53 de la ley núm. 23551, de 1988, de asociaciones sindicales.
Por ejemplo, Rumania: art. 29 (2) de la ley núm. 54, de 1991, sobre los sindicatos.
Por ejemplo, Angola: art. 78 de la ley general del trabajo, de 1981; Chile: art. 121 de la ley núm. 19069, de 1991, sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva; México: art. 391 de la Ley Federal del Trabajo.
Por ejemplo, las disposiciones que prohíben las cláusulas de seguridad sindical o las cláusulas discriminatorias, consideradas como inadmisibles. Véase también, Guinea: art. 298 del Código del Trabajo; Níger: art. 67 del Código del Trabajo; Trinidad y Tabago: art. 43 (5) de la ley núm. 23, de 1972, sobre las relaciones de trabajo.
Por ejemplo, Malasia: art. 13 (3) de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo, en su tenor modificada (exclusión de promociones, traslados, contrataciones, supresiones de puestos de trabajo sin aviso previo y asignaciones de tareas específicas); no obstante, el Gobierno indicó que en la práctica, estas cuestiones son objeto de negociación. Singapur: art. 17 de la ley de 1968 sobre las relaciones de trabajo (exclusión de las cuestiones relativas a promociones, traslados, contrataciones, supresión de empleos y asignación de tareas específicas a los trabajadores).
Por ejemplo, Chad: art. 122 del Código de Trabajo y Previsión Social (aprobación de los acuerdos colectivos de establecimiento por el Ministro de Trabajo, el que podrá suprimir aquellas cláusulas que no respondan a la situación económica y social en el establecimiento interesado); Jamahiriya Arabe Libia: posibilidad de rechazar la homologación de los convenios colectivos que no se ajusten a los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Papua Nueva Guinea: se confiere a la autoridad poder discrecional para anular los acuerdos en materia salarial contrarios a la política gubernamental o a los intereses del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Singapur: el Tribunal de arbitraje en cuestiones laborales tiene la facultad discrecional de negarse a homolar un convenio colectivo que considere contrario al interés público, así como los convenios colectivos de nuevas empresas que contengan cláusulas más favorables para los empleados que las previstas por la ley de 1968 sobre el empleo (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); República Arabe Siria: el ministro puede negarse a homologar un convenio colectivo y declarar nula y sin valor toda cláusula que por su naturaleza pudiera perjudicar los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Yemen: registro obligatorio de los convenios colectivos, así como posibilidad de declararlos nulos en caso de que comprometan la seguridad o los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98). Por el contrario, en lo que respecta a Argelia, la Comisión tomó nota con interés de que se derogó la disposición previa del ministro (ICE, 1991, pág. 264). En lo que respecta a Portugal, la Comisión tomó nota con satisfacción de que las disposiciones relativas a la autorización previa del Ministro de Tutela para la entrada en vigor de un convenio colectivo concluido en el seno de una empresa pública han sido derogadas (ICE, observación 1994 sobre el Convenio núm. 98).
Véase párrs. 261-263.
Véase capítulo V, párr. 167.
Véanse párrs. 244-247.
Por ejemplo, los trabajadores con los salarios más bajos y las categorías que son objeto de formas de discriminación estructural.
Aunque este concepto varía ampliamente de un país a otro, podría definirse el sector semipúblico como aquel que agrupa los trabajadores que, sin que se beneficien de todas las ventajas del estatuto de funcionario, están empleados por organismos que realizan servicios públicos y disponen de una cierta autonomía de gestión, pero cuyo financiamiento, al menos en parte, se asegura a través del erario público. Por ejemplo: en el Reino Unido los organismos no gubernamentales cuasi autónomos (QUANGOS) pertenecerían a esta categoría.
Véase el cap. III (Reconocimiento del derecho sindical en la administración pública).
Por ejemplo, Argentina, Bélgica, España, Guatemala, Italia, Portugal.
Por ejemplo, Colombia: prohibición de que los sindicatos de "empleados públicos" celebren convenciones colectivas (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Iraq: los trabajadores considerados por la legislación nacional como funcionarios públicos y las personas empleadas por el Estado o por empresas e instituciones públicas autónomas (por ejemplo, los maestros) no tienen el derecho de negociar colectivamente (ICE, 1991, pág. 286); Liberia: los empleados de las empresas del Estado y de otras autoridades que no están incluidas en el ámbito de aplicación del Código del Trabajo se encuentran en la imposibilidad de negociar colectivamente (ICE, 1993, pág. 271); Pakistán: los trabajadores de las instituciones bancarias y financieras del sector nacionalizado (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98).
Véanse párrs. 200-201.
La Comisión recuerda al respecto las observaciones que formuló a propósito de la aplicación por España, del Convenio núm. 154: "... en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que - después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes - se establecieran topes salariales en las leyes de presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes". (ICE 1989, pág. 500; ICE 1991, pág. 493.)
CLS: 287.o informe, caso núm. 1617 (Ecuador), párr. 63.