[bibliotèque] |
Toute réflexion sur la démocratisation du système des Nations Unies (ONU) et sur l’implication des organisations non gouvernementales (ONG) dans ce cadre ne saurait faire l’économie de l’expérience de l’Organisation internationale du Travail (OIT) qui a reposé, dès son origine, sur le principe de la représentation des groupes employeurs, travailleurs et gouvernementaux sur un pied d’égalité.
Il nous faut toutefois envisager si le modèle du tripartisme, tel que conçu en 1919, est encore pertinent et transposable. Pour ce faire, il importe d’en cerner un peu plus les contours puisqu’il a pu faire dire à certains que l’OIT était l’organisation internationale la plus ouverte sur la société civile. Nous retracerons tout d’abord les lieux et la façon dont le tripartisme se manifeste, c’est-à-dire dans la composition et le fonctionnement des différents organes de l’OIT, dans l’élaboration et l’adoption des normes internationales du travail, et finalement dans les mécanismes de contrôle des normes adoptées. Une fois ce repérage effectué, il nous sera alors possible de nous interroger plus avant sur les défis posés au tripartisme et liés aux questions de l’indépendance et de la représentativité des partenaires sociaux. L’exposé du fonctionnement tripartite de l’OIT nous permettra enfin de juger de son ouverture sur la société civile.
La Constitution de l’OIT n’offre aucune définition expresse du tripartisme. Cette omission ne peut manquer de surprendre sachant que ce principe – selon l’opinion unanime de la doctrine - s’avère être le socle de l’OIT et sa caractéristique principale. A défaut d’une définition, des dispositions constitutionnelles - que nous examinerons de manière sommaire - servent assurément de fondements au tripartisme.
L’Organisation a également affirmé à plusieurs reprises son attachement pour le principe, notamment avec l’adoption en 1976 de la convention n° 144i, complétée par la recommandation n° 152ii, sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail et qui veille à la mise sur pied d’institutions tripartites au niveau national. Il y a aussi deux résolutions, adoptées en 1971 et 1977, visant à renforcer le tripartisme au sein même des activités de l’OITiii. De toute évidence, au lieu de chercher une définition expresse que fournirait le texte de la Constitution, le tripartisme au sein de l’OIT doit plutôt être appréhendé à travers les organes et mécanismes qui caractérisent l’Organisation. C’est ce que nous nous emploierons à faire avec l’examen de la composition des organes, de l’activité normative et des mécanismes de contrôle de l’OIT.
La Conférence internationale du Travail incarne l’organe principal de l’OIT. Elle a pour fonction l’élaboration et l’adoption des normes internationales du travail. Le tripartisme s’y manifeste dans l’obligation imposée aux Etats membres d’avoir une composition tripartite, à proportion de deux délégués gouvernementaux pour un délégué travailleur et un délégué employeuriv. Il y a donc obligatoirement, pour chaque Etat membre, une délégation tripartite 2/1/1 lors des séances plénières de la Conférence internationale du Travail. La Constitution de l’OIT impose également aux Etats membres la désignation des délégués non gouvernementaux, en accord avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives du pays considéré, sous réserve de leur existencev.
On pourrait être tenter de voir, dans ce pouvoir de nomination dévolu à l’Etat, une faille empêchant l’instauration d’un tripartisme réel. Cette observation doit toutefois être mitigée par la garantie du principe de l’autonomie des délégués. La Constitution prévoit en effet pour chaque délégué le droit de voter individuellement sur toutes les questions soumises aux délibérations de la Conférencevi. Dans la pratique, à l’image des partis politiques dans une assemblée législative, les délégués travailleurs et employeurs votent le plus souvent de façon unanime, suivant la logique propre de leur groupe d’intérêts et non en vertu d’une prétendue allégeance nationale. Chaque groupe est représenté par un porte-parole qui s’exprime en leur nom. La répartition apparemment inéquitable des délégations à la Conférence doit donc être atténuée par cette logique de groupe qui se manifeste chez les travailleurs et les employeurs et est étrangère aux délégués gouvernementaux qui ne forment pas, quant à eux, un groupe homogène.
La critique d’un tripartisme qui ne soit pas égalitaire, au vu de la répartition 2/1/1 des délégations des Etats membres, est également tempérée, dans la pratique, par l’activité considérable des commissions techniques de la Conférence internationale du Travail au sein desquelles chaque groupe est représenté dans un rapport égal (1/1/1). Pour ce qui est de l’activité normative de l’OIT, il faut savoir que ces commissions tripartites discutent des dispositions des instruments normatifs avant que la Conférence n’en soit saisie. De surcroît, cette dernière les adopte généralement sans grande modification.
Si la Conférence s’apparente à une assemblée législative propre à l’OIT, le Conseil d’administration représente en quelque sorte son bras exécutif. Il établit notamment l’ordre du jour des sessions de la Conférence et contrôle ainsi le choix des sujets traités. Il arrête également le budget de l’Organisation, ce qui en fait un organe très important puisqu’il décide en dernier lieu autant des questions thématiques que financières.
A l’instar de la Conférence, le Conseil d’administration est tripartite et compte 56 personnes dont 28 représentent les gouvernements, 10 étant nommés à partir des Membres ayant l’importance industrielle la plus considérable, 14 les employeurs et 14 les travailleursvii. A la différence de la Conférence où l’Etat membre désigne l’employeur et le travailleur pour la formation de sa délégation, la Constitution prévoit que la nomination des personnes représentant les employeurs et les travailleurs au Conseil d’administration se fera respectivement par les groupes employeurs et travailleurs de la Conférence. Cette mesure consolide l’autonomie des groupes non gouvernementaux face aux Etats et, par la force des choses, contribue au raffermissement du tripartisme.
Les manifestations du tripartisme se constatent également dans l’activité normative de l’OIT et mettent souvent à mal la théorie classique du droit international aux termes de laquelle l’Etat est l’acteur exclusif, créateur et destinataire de la règle juridique. L’élaboration de la norme internationale du travail exige au préalable le choix d’un sujet qui, de par son importance, appelle une action normative. Ce choix - convient-il de le rappeler - revient au Conseil d’administration du Bureau international du Travail, organe à composition tripartite. Mais la Constitution mentionne en plus, explicitement, l’obligation faite au Conseil d’examiner toutes propositions émanant des représentants gouvernementaux, travailleurs ou employeurs, dans l’établissement de l’ordre du jour des sessions de la Conférenceviii.
Une fois la thématique retenue pour fin normative, un cycle de discussions s’échelonnant en règle générale sur deux ans est amorcéix. Il comprend, entre autres, l’envoi de questionnaires aux gouvernements, ces derniers devant consulter les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives. Ces organisations sont ensuite impliquées dans les discussions au sein des commissions techniques de la Conférence à travers les délégués employeurs et travailleurs qui y siègent. Pour les fins qui nous intéressent, il faut surtout retenir l’association étroite des groupes d’employeurs et de travailleurs à l’activité normative et ce, avant même l’adoption de la norme.
Le fait que l’élaboration et la négociation des instruments normatifs se fassent sur le mode tripartite empêche une application stricte des règles d’interprétation du droit international. Il semble en effet impossible d’appliquer, sans apporter les ajustements nécessaires, les règles du droit des traités à une organisation telle que l’OIT en vertu précisément de sa nature tripartite. Plutôt que de réserver aux Etats le monopole de la création et de l’interprétation des règles juridiques internationales, l’OIT associe au processus normatif les partenaires sociaux représentants d’une société civile. Ainsi, tous – gouvernements, travailleurs et employeurs - seront appelés à participer sur un pied d’égalité à l’élaboration normative. Cependant, si la création et l’interprétation des normes internationales du travail font activement intervenir les organisations de travailleurs et d’employeurs, donnant ainsi tout son sens au tripartisme, le moment de la ratification relèvera et relève toujours de la volonté de l’Etat. Cette chasse gardée se comprend d’autant plus que l’Etat demeure le seul responsable en cas de non-application des obligations auxquelles il a formellement consenties au moment de la ratification.
Ce caractère hybride de l’OIT explique la plupart des adaptations apportées aux règles traditionnelles du droit des traités pour s’accommoder du principe du tripartisme dans la pratique. Pour ne donner qu’une illustration de celles-ci, la réserve devient impossible dans une configuration tripartite alors qu’elle figure d’un privilège dans la théorie classique du droit international. D’une part, la convention internationale du travail est le produit d’une négociation tripartite entre gouvernements, travailleurs et employeurs à l’intérieur de l’OIT. D’autre part, le moment de la ratification engage seul l’Etat conformément à la théorie classique du droit international. L’Etat ne sera donc pas à même de renégocier au moment de la ratification la teneur de la convention sans ébranler le principe du tripartisme. D’où l’impossibilité d’émettre des réserves au sein de l’OIT.
Le même raisonnement s’applique à la dénonciation. L’Etat peut-il agir seul étant donné qu’une convention négociée au sein de l’OIT représente un accord tripartite sur un sujet donné auquel il a volontairement souscrit? Cette préoccupation est communément résolue par l’insertion d’une clause type dans chaque convention prévoyant spécifiquement la procédure de dénonciation. Cette clause, étant tout comme les autres dispositions de la convention le produit d’une négociation préalable, respecte en conséquence le principe du tripartisme.
Nous avons repéré jusqu’à maintenant les manifestations du tripartisme au travers de la composition des organes de l’Organisation ainsi que dans la procédure suivie pour l’élaboration et l’adoption des normes internationales du travail. Mais l’OIT se distingue en outre des autres organisations internationales par l’existence de mécanismes de contrôle qui, eux-mêmes, respectent le tripartisme.
Examinons au départ les mécanismes de contrôle dits réguliers en ce qu’ils s’ouvrent automatiquement avec la ratification d’une convention. La ratification oblige en effet l’Etat membre à fournir un rapport périodique sur l’application des obligations qu’il a librement acceptéesx. L’Etat demeure bien entendu celui qui rédige le rapport sur l’état de la législation et la pratique nationale, mais cette rédaction doit néanmoins se plier aux questions d’un formulaire adopté par le Conseil d’administration, organe tripartite. De surcroît, ce rapport doit obligatoirement être transmis aux organisations de travailleurs et d’employeursxi.
La Constitution prévoit aussi l’obligation pour les Etats de faire rapport, suivant une périodicité arrêtée par le Conseil d’administration, sur leur législation et leur pratique pour les conventions qu’ils n’ont pas ratifiéesxii. Dans ce cadre, les rapports doivent être pareillement transmis aux organisations de travailleurs et d’employeurs. De même, et si la Déclaration de l’OIT relative aux principes et aux droits fondamentaux au travail adoptée par la Conférence en 1998 ne doit pas être rangée à l’intérieur des mécanismes de contrôle, cette déclaration est néanmoins associée à un mécanisme de suivi dont les fondements sont identiques et qui requiert des gouvernements l’envoi de leur rapport aux organisations de travailleurs et d’employeurs afin que celles-ci puissent rédiger leurs commentaires et les envoyer au BIT.
Dans le cadre du mécanisme de contrôle régulier, les commentaires des organisations de travailleurs et d’employeurs sur les rapports de leur gouvernement peuvent être directement envoyés à la Commission d’experts pour l’application des conventions et des recommandations. Cette commission ne reflète pas une répartition tripartite. Elle est composée de juristes indépendants, spécialistes du droit du travail ou du droit international, choisis en fonction de leurs qualités personnelles et dans le souci de représenter la diversité des grands systèmes juridiques. Ces experts examinent les rapports envoyés par les gouvernements et les commentaires des organisations de travailleurs et d’employeurs. Dans l’hypothèse où la Commission d’experts reçoit des commentaires d’une organisation professionnelle sur l’application d’une convention dans un pays donné – et ce, en l’absence même d’un rapport du gouvernement – elle va généralement rendre son observation publique. Toutes les observations seront par la suite réunies à l’intérieur d’un rapport annuel. Les cas les plus graves font ultérieurement l’objet de discussions, à chaque juin, au sein d’une commission tripartite de la Conférence spécialement constituée à cette fin, à savoir la Commission de l’application des conventions et recommandationsxiii.
La procédure de réclamation que prévoit la Constitution doit, quant à elle, être initiée par une entité compétentexiv. Contrairement aux mécanismes de contrôle régulier, elle ne s’ouvre pas de façon automatique avec la ratification d’une convention. Elle obéit en cela à un modèle contentieux. Une organisation de travailleurs ou d’employeurs peut déposer une réclamation auprès du BIT. Autrement dit, nous sommes en présence d’un recours direct au niveau international offert à des organisations non gouvernementales émanant de la société civile.
Les conditions de recevabilité d’une réclamation sont simples : l’organisation de travailleurs ou d’employeurs doit estimer qu’un Etat membre a violé les dispositions d’une convention dûment ratifiée par ce dernier xv. Une fois la réclamation jugée recevable par le Conseil d’administration, celui-ci va instaurer un comité tripartite composé d’un représentant gouvernemental, d’un employeur et d’un travailleur choisis parmi les membres du Conseil. Ce comité ad hoc est spécialement chargé d’examiner la réclamation au fond et de prononcer, le cas échéant, des recommandations afin de rendre la situation conforme aux dispositions de la convention.
La Constitution prévoit également un mécanisme de plainte réservé aux cas les plus graves et qui peut éventuellement aboutir, si le Conseil d’administration le décide, à la mise sur pied d’une Commission d’enquêtexvi. Parce qu’il s’agit d’un mécanisme coûteux et dont la mise en place dépend au préalable d’une discussion par un organe politique, il a été somme toute peu utilisé dans l’histoire de l’OITxvii. Si l’on souhaitait au départ une répartition tripartite à l’intérieur des commissions d’enquête, on a finalement retenu comme standard de composition la formule des experts nommés en leurs qualités personnelles et prêtant un serment similaire à celui des juges de la Cour internationale de Justice.
A première vue, le recours en question semble relever des procédures traditionnelles de contentieux inter-étatiques, c’est-à-dire un recours entre deux Etats souverains liés par le principe de la réciprocité aux termes d’un traité. La Constitution prévoit en effet qu’un Etat membre peut déposer une plainte contre un autre Etat membre qui, à son avis, n’applique pas de manière satisfaite une convention que l’un et l’autre auraient ratifiéexviii.
Le principe du tripartisme ne demeure toutefois pas en reste dans le cas du mécanisme de plainte au sujet de l’application des conventions ratifiées puisque ce recours peut aussi être engagé par le Conseil d’administration d’office ou sur la plainte d’un délégué à la Conférencexix. Le Conseil d’administration a donc pu se saisir de ce recours dans les années soixante-dix dans le cas du Chili et, plus récemment dans les années quatre-vingt-dix, dans le cas du Nigéria devant des allégations de violations du principe de la liberté syndicale. Pour leur part, les employeurs ont pareillement fait usage de ce recours, en 1987, en ce qui concerne des violations des mêmes principes au Nicaragua. Plus récemment, ce recours a également pu être engagé par 25 délégués travailleurs à la Conférence de juin 1996 avec le dépôt de plaintes contre le Myanmar (Birmanie) en violation de la Convention (n° 29) sur le travail forcé. Dans ce dernier exemple, le non-respect par le Myanmar des recommandations formulées par la Commission d’enquête a mené à la mise en œuvre, en juin 2000, pour la première fois dans l’histoire de l’OIT, de la disposition de la Constitution sur les "sanctions"xx. Dans l’hypothèse où le recours est engagé par des délégués employeurs ou travailleurs à la Conférence, le principe du tripartisme prend toute sa valeur en octroyant directement aux individus un pouvoir d’initiation et d’action sur la scène internationalexxi.
Cette capacité des organisations de travailleurs et d’employeurs se constate de la même façon devant le Comité de la liberté syndicale. Cet organe tripartite est une émanation du Conseil d’administration et a été créé en 1951 à la suite d’un accord entre le Conseil économique et social des Nations Unies et l’OITxxii. Il a pour compétence l’examen des allégations de violation des principes de la liberté syndicale et peut être saisi par un Etat ou par une organisation de travailleurs ou d’employeursxxiii. En outre, et devant l’importance du respect de la liberté d’association pour une organisation fondée sur le tripartisme, le Comité peut entendre des allégations de violation des principes de la liberté syndicale contre un Etat qui n’aurait pas ratifié au préalable les conventions pertinentes en la matière. Cette dernière particularité ajoute aux différences de la procédure née d’une organisation tripartite. Elle la distingue d’autant plus de celle généralement admise sous la théorie classique du droit international exigeant généralement le consentement exprès de l’Etat à tout mécanisme de contrôle du respect de ses obligations internationales.
Les manifestations du tripartisme repérées dans la composition des organes, l’activité normative et les mécanismes de contrôle de l’OIT nous aident-elles à proposer une définition du principe ou, à tout le moins, à en tracer les grandes lignes? Certes, le tripartisme de l’OIT peut se caractériser comme une structure qui associe sur un pied d’égalité, au sein d’organes représentatifs et tout au long de son fonctionnement, des délégués employeurs, travailleurs et gouvernementaux. Cette définition présuppose de toute évidence l’existence de trois groupes aux intérêts distincts à l’intérieur des sociétés nationales. Or, cette condition, essentielle au fonctionnement du tripartisme se heurte parfois à l’indépendance et à la représentativité relatives des groupes de travailleurs et d’employeurs de par le monde.
Bien qu’étant des signes indicatifs de sa présence, les diverses manifestations relevées au travers des organes de l’OIT, de son activité normative et de ses mécanismes de contrôle, ne garantissent pas en soi un réel tripartisme. Il faut en plus s’assurer de la représentativité des organisations de travailleurs et d’employeurs, objectif complexe et soulevant de nombreuses difficultés. Cette mise en garde ne vaut pas seulement pour les organisations professionnelles au sein de l’OIT. La question de la représentativité a éveillé dans l’histoire et évoque toujours des difficultés peu importe l’enceinte où elle est débattue. Incidemment, elle concerne les organisations non gouvernementales dans leur ensemble. Qui, de la société civile, les organisations non gouvernementales prétendent-elles au juste représenter et, une fois les bénéficiaires ciblés, comment ont-elles bien pu hériter de ce mandat? Cette question est de taille et nous ne chercherons pas à la résoudre aujourd’hui. Attardons-nous plutôt sur les difficultés que rencontre l’OIT dans la mise en œuvre d’un tripartisme véritablement effectif en nous penchant quelques instants sur les notions d’indépendance et de représentativité.
La lecture des instruments de l’OIT révèle que le tripartisme suppose au préalable la faculté pour les représentants des travailleurs et d’employeurs de faire des choix, sans instruction, ni ingérence de la part des autorités publiques. Il s’agit en somme de garantir, dans toute la mesure du possible, l’indépendance des représentants non gouvernementaux au sein de chaque délégation étatique. Pour le dire autrement, au sein de l’OIT, l’indépendance des organisations professionnelles est un élément intrinsèque de la représentativité. En fin de compte, ces délégués doivent pouvoir s’associer sans aucune difficulté avec les groupes représentatifs de leurs intérêts au sein de la Conférence internationale du Travail. L’indépendance est en fait une condition sine qua non pour la réalisation du tripartisme.
Toutefois, il nous faut encore approfondir ce que l’on entend par caractère représentatif des organisations d’où émanent les délégués travailleurs et employeurs présents à la Conférence. Au cours du siècle, les exigences d’indépendance et de représentativité ont soulevé des interrogations du type: l’employeur est-il véritablement un employeur? Ou encore, le travailleur peut-il être authentiquement considéré comme un travailleur? En d’autres termes, cela revient à se demander si le délégué non gouvernemental est en mesure de défendre les intérêts de son groupe au sein de la Conférence internationale du Travail. Or, au-delà de la stricte personne du délégué, cela peut aussi aboutir à s’interroger plus largement sur le caractère représentatif de l’organisation dont il émane à l’intérieur de la société civile nationale. Cette enquête peut nous engager, on l’aura deviné, dans le domaine jusqu’alors réservé des Etats.
Toutes ces questions ont été traitées, de façon récurrente, notamment par deux organes au sein de l’OIT. Leurs conclusions peuvent nous guider dans la détermination des conditions de représentativité, y compris celles d’indépendance, élaborées par l’OIT au fil des années. D’une part, la Commission de vérification des pouvoirs est un organisme technique tripartite de la Conférence internationale du Travail, chargée de vérifier la compétence et les pouvoirs des délégués et conseillers techniques participant à la Conférencexxiv. D’autre part, le Comité de la liberté syndicale a également été appelé, à l’occasion, à se prononcer sur les questions de représentativité et d’indépendance des organisations professionnelles d’employeurs ou de travailleurs dans le cadre de l’examen des plaintes qui lui sont soumises.
Les représentants non gouvernementaux d’une délégation étant nommés par l’Etat, la Commission de vérification des pouvoirs s’attache à vérifier leur qualité pour agir à ce titre. Ce pouvoir de vérification est dérivé de la Constitution qui prévoit, rappelons-le, la désignation des délégués non gouvernementaux par les Etats membres en accord avec les organisations professionnelles les plus représentatives du pays considéréxxv. La Cour permanente de Justice internationale (CPJI) est par ailleurs venue souligner, dès 1922, l’obligation juridique et non morale contenue dans cette disposition constitutionnellexxvi. Cette obligation juridique fera donc l’objet d’un contrôle par la Commission de vérification des pouvoirs lorsqu’une protestation est présentée contre un délégué non gouvernemental qui ne remplirait pas les critères de représentativitéxxvii. La CPJI a également indiqué dans cet avis que la question de la représentativité d’une organisation est une question de fait ou encore une question objective qui s’apprécie, notamment mais non exclusivement, en terme d’effectifs: " Certes, le nombre d’adhérents n’est pas le seul critère pour juger du caractère représentatif d’une organisation, mais c’est un facteur important; toutes choses égales d’ailleurs, l’organisation comprenant le plus grand nombre d’adhérents sera l’organisation la plus représentative."xxviii. La Cour a dès lors développé la donnée quantitative de la représentativité, en demeurant fort sibylline sur les aspects plus qualitatifs de cette notion. En conséquence, il faut nous tourner vers les organes de contrôle de l’OIT qui ont eu à traiter ces questions.
L’examen de la "jurisprudence" de la Commission de vérification des pouvoirs révèle, tout au long du siècle, des oscillations dans la position de l’OIT entre des approches privilégiant une application plus ou moins rigoureuse des critères de représentativitéxxix. Ces oscillations sont le reflet des crises politiques que l’Organisation a dû traverser et qui ont attaqué les racines mêmes du tripartisme. Par conséquent, certaines conclusions auxquelles la Commission est parvenue doivent trouver leur explication davantage dans la volonté de préserver l’universalisme de l’OIT que dans celle d’affirmer l’indépendance et la représentativité réelles des délégués. Ces fléchissements du tripartisme sont particulièrement saisissables lorsque la Commission de vérification des pouvoirs s’est penchée sur les cas de l’Europe de l’Est, de l’Italie fasciste, de l’Allemagne naziste, de l’Espagne corporatiste des années 50, de l’Argentine, du Portugal, de l’URSS ou du Vénézuela. Dans l’examen de ce dernier cas, la Commission de vérification des pouvoirs a d’ailleurs souligné le lien inextricable entre l’accord prévue par la Constitution de l’OIT avec les organisations professionnelles les plus représentatives et l’existence d’un régime de liberté syndicale effective. Elle a, de ce fait, mis en évidence certains éléments qualitatifs caractérisant la représentativité.
Le cas plus particulier des pays à économie centralisée s’est également posé devant le Comité de la liberté syndicale après la création de cet organe en 1951. Le Comité n’aura de cesse pendant plusieurs années de contester l’imposition du monopole syndical et la subordination de l’activité des syndicats aux objectifs de la construction soviétiquexxx. Cette approche ne se fera pas sans heurts. Les Autorités soviétiques ont en effet reproché au Comité de relativiser la spécificité du système socialiste et la disparition concomitante des antagonismes d’intérêts travailleurs/employeurs/gouvernements. Cette tension perdurera jusqu’à ce qu’une organisation de travailleurs, dans un pays à économie dirigée, ne manifestât l’existence d’intérêts autonomes par rapport à l’Etat. C’est en fait la lutte, en Pologne, de Solidarité qui s’annonce, suivie dès le tout début par le Comité de la liberté syndicalexxxi.
En outre, le Comité ne s’est jamais considéré lié par les définitions d’une organisation professionnelle offertes par un gouvernement. Il a par conséquent pu entendre des plaintes provenant d’organisations de travailleurs clandestines ou exilées. Contrairement à la Commission de vérification des pouvoirs, le Comité a préconisé une application plus rigoureuse des critères de représentativité des organisations en insistant de manière constante et systématique sur l’importance d’assurer leur indépendance. Le Comité de la liberté syndicale, dans un rapport très récent où il s’est prononcé sur les caractéristiques des organisations de travailleurs les plus représentatives, a insisté sur celle de leur indépendance, vis-à-vis de l’employeur ou des organisations d’employeurs ainsi que des autorités publiquesxxxii. Cette position pourrait s’expliquer au regard des fonctions exercées par le Comité. Il est ni plus ni moins un organe quasi-judiciaire qui, bien que reflétant une composition tripartite, doit examiner des allégations de violation en matière de liberté syndicale. Il doit obligatoirement adopter des recommandations devant des cas concrets qui emporteront des conséquences spécifiques pour des individus. La Commission de vérification des pouvoirs travaille à partir de la composition des délégations étatiques au sein de la Conférence internationale du Travail. L’objet de son enquête est nécessairement plus politique. Elle doit en outre demeurer sensible au souci d’universalisme affiché par l’Organisation. L’on pourrait prétendre que son mandat la dirige nécessairement vers une application plus souple des critères d’indépendance et de représentativité.
En définitive, l’effectivité du tripartisme dépend de la représentativité réelle des organisations de travailleurs et d’employeurs, laquelle nécessite le respect de conditions quantitatives et qualitatives. Ces dernières ont été développées par la Commission de vérification des pouvoirs et par le Comité de la liberté syndicale lorsqu’ils ont insisté tour à tour sur l’importance de l’indépendance des organisations professionnelles. Du reste, le Comité de la liberté syndicale va encore plus loin : selon cet organe, le tripartisme ne saurait exister en l’absence d’un régime démocratique et du plein respect des principes de la liberté syndicale. Avec la fin de la guerre froide, on a pu espérer un moment que ce scénario allait se matérialiser. Force est de constater la persistance des nombreux obstacles sur la voie du tripartisme. Des efforts devront être déployés à court et à moyen terme pour faire progresser le tripartisme dans certaines situations particulières (secteur informel, situations d’absence d’organisations de travailleurs).
De par sa nature tripartite, l’OIT intègre étroitement dans sa structure et son fonctionnement des organisations non gouvernementales d’employeurs et de travailleurs. Plus que toutes autres organisations internationales, elle a ainsi su démontrer bien avant l’heure son ouverture sur la société civile. Mais l’implication de plus en plus importante des ONG au niveau international suscite un questionnement additionnel. Etant donné que ces dernières savent parfois admirablement bien rivaliser dans le rôle traditionnellement dévolu aux organisations de travailleurs, nous sommes en droit de nous interroger sur le statut des ONG à l’intérieur même de l’OIT? Plus globalement, ces ONG peuvent-elles espérer obtenir dans d’autres organisations internationales un statut similaire à celui que l’OIT réserve aux organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs?
Dans son rapport sur le travail décent, le Directeur général Juan Somavia souligne les avantages découlant d’une alliance entre certaines ONG et les partenaires sociaux traditionnels reconnus par l’OITxxxiii. Ces alliances peuvent notamment venir renforcer la position des organisations de travailleurs et d’employeurs aux niveaux national et internationalxxxiv. Le Directeur général insiste en outre sur la lettre de la Constitution de l’OIT qui n’exige à cet égard aucune modification afin de permettre une telle collaboration. La structure de l’OIT n’a donc pas besoin d’être transformée avant de pouvoir s’ouvrir sur de possibles alliances avec les ONG.
Tout d’abord, et fidèle en cela à la pratique des autres organisations internationales, l’OIT prévoit la participation des ONG aux réunions de ses différents organes. Cette participation possède toutefois le mérite d’être garantie constitutionnellement. L’article 12 de la Constitution permet en effet à l’OIT de créer des liens avec des organisations de droit international public, expression visant les ONG autres que les organisations de travailleurs et d’employeurs qui sont explicitement mentionnées par la Constitution. La Déclaration sur les principes et droits fondamentaux au travail adoptée par la Conférence en 1998, qui se veut une réponse de l’OIT à la libéralisation des échanges économiques, encourage par ailleurs explicitement l’établissement de relations avec ces organisations de droit international publicxxxv. En outre, la Constitution prévoit que la Conférence pourra adjoindre aux commissions qu’elle met sur pied des conseillers consultatifsxxxvi. De toute évidence, ces conseillers peuvent être choisis parmi les ONG possédant une expertise dans le domaine sous étude. Malgré le fait qu’ils n’on pas de droit de vote, ils peuvent néanmoins grandement influencer les débatsxxxvii.
Dès le départ l’OIT a incarné une organisation hybride, à mi-chemin entre le droit international classique qui n’admettait en son sein que les Etats et une nouvelle forme de droit qui interpelle les partenaires sociaux des sociétés civiles nationales. Ce faisant, elle a véritablement réussi à s’imposer comme un modèle d’organisation qui coupe et pénètre les frontières des Etats tout en faisant participer des membres des sociétés civiles. Bien qu’il soit difficile d’affirmer que ce modèle puisse être étendu in extenso aux autres organisations internationales, les fondements qui le sous-tendent devraient toutefois retenir l’attention : égalité des acteurs directement visés (gouvernements et partenaires sociaux) et reconnaissance institutionnelle de l’implication d’autres entités qui peuvent s’avérer intéressées.
***
En l’absence de définition du tripartisme dans les actes constitutifs de l’OIT, nous avons examiné le tripartisme à travers les organes et mécanismes qui caractérisent l’Organisation. De cette étude, il s’est avéré que les principaux organes tripartites, l’activité normative et les mécanismes de contrôle de l’OIT prennent tous en considération le principe du tripartisme en associant, sur un pied d’égalité, des gouvernements et des partenaires sociaux, organisations de travailleurs et d’employeurs.
Au-delà de ces manifestations du tripartisme, nous avons voulu savoir si certaines qualités essentielles au tripartisme ont été identifiées au fil des travaux de l’OIT. La CPJI a, au début du siècle, souligné l’aspect quantitatif sous-tendant la représentativité des organisations professionnelles. L’examen des travaux de la Commission de vérification des pouvoirs et du Comité de la liberté syndicale nous a permis d’approfondir d’autres aspects caractérisant le tripartisme d’un point de vue qualitatif. En relevant le lien inextricable entre des organisations représentatives et un régime de liberté syndicale effective, la Commission de vérification des pouvoirs a mis en évidence certains éléments qualitatifs du tripartisme qui mériteraient certes un approfondissement dans ses futurs travaux. Le Comité de la liberté syndicale est quant à lui catégorique sur ce point : le tripartisme effectif ne saurait exister en l’absence d’un régime démocratique et du plein respect des principes de la liberté syndicale.
Du contexte actuel, nous avons finalement souligné l’hétérogénéité et la complexité des questions qui doivent être traitées aujourd’hui par l’OIT, situation qui devrait forcément inciter cette organisation tripartite à réserver, aux côtés des représentants gouvernementaux, employeurs et travailleurs, une place certaine à d’autres entités qui sont aussi intéressées et en mesure d’améliorer la qualité de ses travaux. Le tripartisme de l’OIT ne représente pas un mode de relation figé dans le temps. Bien au contraire, il autorise une modulation des relations sociales entre les trois groupes tout en préservant la stabilité propre aux institutions. Il permet également aux organisations non gouvernementales d’évoluer dans un cadre institutionnalisé et de voir leur implication garantie constitutionnellement. Cette structure devrait permettre à l’Organisation – il faut l’espérer – d’être à la hauteur des défis que lui pose le monde contemporain.
Bonvin, J.-M., L’Organisation internationale du Travail. Etude sur une agence productive de normes (Paris : Presses Universitaires de France, 1998)
Jenks, W., " The Significance for International Law of the Tripartite Character of the International Labour Organisation ", read before the Grotius Society on May 28, 1936
Maupain, F., " L’OIT, la justice sociale et la mondialisation ", (1999) 278 Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye 205
Newland, K., " Workers of the World, Now What? ", (1999) 114 Foreign Policy 52
Scelle, G., L’Organisation Internationale du Travail et le B.I.T. (Paris : Librairies des sciences politiques et sociales, 1930)
Valticos, N., " Le travailleur en droit international " dans Studi in onore di Giuseppe Sperduti, Guffrè editore, 1984, pp. 757-771
Valticos, N., and G. von Potobsky, International Labour Law (Deventer/Boston : Kluwer Law and Taxation, 1994)
Plainte déposée en 1961 par le gouvernement du Ghana au sujet de l’observation par le Portugal de la convention (no 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957. Le rapport de la commission est reproduit dans (1962) Bulletin officiel, vol. XLV, no 2, suppl. II, 271 pp.; plainte déposée en 1962 par le gouvernement du Portugal au sujet de l’observation par le Libéria de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930. Le rapport de la commission est reproduit dans (1963) Bulletin officiel, vol. XLVI, no 2, suppl. II, 181 pp.
Plainte déposée en 1968 par des délégués travailleurs à la 52e session de la Conférence concernant l’exécution par la Grèce de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 et de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Le rapport de la commission est reproduit dans (1971) Bulletin officiel, vol. LIV, no 2, suppl. spécial, 99 pp.; ont été examinées par la même commission les plaintes déposées par des délégués travailleurs à la 67e session de la Conférence (1981) concernant l’exécution par Haïti des conventions (no 29) sur le travail forcé, 1929, (no 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957, (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 et (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949 ainsi que celle déposée par le délégué travailleur du Suriname à la même session de la Conférence concernant l’exécution par la République dominicaine des conventions (no 29) sur le travail forcé, 1929, (no 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957, (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 et (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Le rapport de la commission est reproduit dans (1983) Bulletin officiel, vol. LXVI, Série B, suppl. spécial, 216 pp.; plainte présentée en 1982 par des délégués travailleurs à la 68e session de la Conférence concernant l’observation par la Pologne des conventions (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 et (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Le rapport de la commission est reproduit dans (1984) Bulletin officiel, vol. LXVII, Série B, suppl. spécial, 157 pp.; plainte déposée par des délégués employeurs à la 73e session de la Conférence (1973) pour examiner l’observation par le Nicaragua des conventions (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976. Le rapport de la commission est reproduit dans (1991) Bulletin officiel, vol. LXXIV, Série B, suppl. 2, 147 pp.; plainte présentée par des délégués travailleurs à la 76e session de la Conférence (1990) pour examiner l’observation par la Roumanie de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession). Le rapport de la commission est reproduit dans (1991) Bulletin officiel, vol. LXXIV, Série B, suppl. 3, 281 pp. ; plaintes déposées par 25 délégués travailleurs à la 83e session de la Conférence (1996) pour examiner l’observation par le Myanmar de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930. Le rapport de la commission est reproduit dans (1998) Bulletin officiel, vol. LXXXI, Série B, suppl. spécial.
Une commission d’enquête concernant l’application par le Chili des conventions (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919 et (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 a été instituée par le Conseil d’administration à la suite d’une résolution de la Conférence en 1974. Le rapport de la commission est reproduit dans doc. OIT GB.196/4/10 (1975). Une autre fut instituée, à la demande du gouvernement intéressé, à la suite du renvoi d’une réclamation (art. 24 de la Constitution) présentée par la Fédération syndicale mondiale en 1985 alléguant l’inexécution par la République fédérale d’Allemagne de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession) en application de l’article 10 du règlement du Conseil d’administration relatif à l’examen des réclamations. Le rapport de la commission est reproduit dans (1987) Bulletin officiel, vol. LXX, Série B, suppl. 1, 282 pp. Enfin, en mars 1998, le Conseil d’administration a décidé d’office de créer une commission d’enquête concernant le respect par le Nigéria des dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 et de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949: doc. OIT GB.271/18/5 (mars 1998). En raison des changements positifs importants que le Nigéria a connus à cette époque, le Conseil d’administration a décidé de mettre un terme aux travaux de la Commission d’enquête: doc. OIT. GB.275/8/2 (juin 1999).
Fait à Turin, le 30 mars 2001.
** Centre international de formation de l’OIT. Cet article exprime les
vues personnelles des auteurs et ne saurait en rien engager la responsabilité des
organisations auxquelles elles sont ou ont été associées. Les auteurs souhaitent par
ailleurs vivement remercier Bernard Gernigon, Chef du Service de la liberté syndicale au
BIT, pour ses observations et précieux conseils.
i Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes
internationales du travail, 1976, dans OIT, conventions et recommandations
internationales du travail 1919-1984, vol. I, BIT, Genève, 1985, p. 242.
iiRecommandation (n° 152) sur les consultations tripartites relatives aux
activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976, dans OIT,
conventions et recommandations internationales du travail 1919-1984, vol. I, BIT,
Genève, 1985, p. 245.
iii Résolution concernant le renforcement du tripartisme dans
l’ensemble des activités de l’Organisation internationale du Travail,
adoptée le 21 juin 1971, Rec. Proc. Conf. 56, 1971, 276 et Résolution concernant le
renforcement du tripartisme dans les procédures de l’OIT pour le contrôle des
activités normatives et des programmes de coopération technique, adoptée le 21 juin
1977, Rec. Proc. Conf. 63, 1977, 175.
iv Constitution de l’OIT, art. 3, par. 1.
ixRèglement de la Conférence internationale du Travail, art. 39-40, reproduit
dans Constitution de l’Organisation internationale du Travail et Règlement de la
Conférence internationale du Travail, BIT, Genève, 1998.
x Constitution de l’OIT, art. 22.
xii Ibid., art. 19, par. 5, lettre e).
xiii Règlement de la Conférence internationale du Travail, art. 7.
xiv Constitution de l’OIT, art. 24-25 et Règlement relatif à la
procédure à suivre pour l’examen des réclamations au titre des articles 24 et 25
de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail, dans Droit
syndical de l’OIT. Normes et procédures, BIT, Genève, 1996, pp. 146-150.
xv Règlement, ibid., art. 2, par. 2. La recevabilité est soumise aux
conditions suivantes : la réclamation doit être adressée au Bureau international
du Travail sous forme écrite ; elle doit émaner d’une organisation
professionnelle, d’employeurs ou de travailleurs ; elle doit se référer
expressément à l’article 24 de la Constitution de l’OIT ; elle doit viser
un Membre de l’OIT ; elle doit porter sur une convention à laquelle le Membre
mis en cause est partie ; elle doit indiquer sur quel point le Membre mis en cause
n’aurait pas assuré, dans les limites de sa juridiction, l’application
effective de la convention.
xvi Constitution de l’OIT, art. 26-34.
xvii Voir l’annexe en fin d’article pour une liste complète des
commissions d’enquête instituées.
xviii Constitution de l’OIT, art. 26, par. 1.
xix Constitution de l’OIT, art. 26, par. 4.
xx Constitution de l’OIT, art. 33 qui se lit comme suit :
" Si un Membre quelconque ne se conforme pas dans le délai prescrit aux
recommandations éventuellement contenues soit dans le rapport de la Commission
d’enquête, soit dans la décision la Cour internationale de Justice, selon le cas,
le Conseil d’administration pourra recommander à la Conférence telle mesure qui lui
paraîtra opportune pour assurer l’exécution de ces recommandations. "
D’aucuns estiment que le terme " sanctions " pour décrire les
mesures envisagées n’est pas tout à fait approprié en raison de l’absence de
pouvoir coercitif dévolu à l’Organisation.
xxi Ce "locus standi" accordé aux individus ne va pas sans
créer d’importantes difficultés pour ce qui est du droit d’appel, prévu aux
termes de la Constitution de l’OIT, devant la Cour internationale de Justice. On peut
se demander comment cette Cour peut être saisie sachant que, dans le cadre de sa
compétence contentieuse, seuls les Etats peuvent le faire.
xxii Rappelons qu’à l’origine le Comité de la liberté syndicale du
Conseil d’administration était chargé de procéder à un examen préliminaire des
plaintes afin de déterminer si les allégations étaient suffisamment fondées pour
saisir la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté
syndicale. Cette Commission a été établie en accord avec le Conseil économique et
social des Nations Unies par les résolutions du Conseil économique et social n° 239
(IX) du 2 août 1949 et n° 277 (X) du 17 février 1950 ; 110e session du Conseil
d’administration, procès-verbaux, pp. 62-91.
xxiii Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la
liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de conciliation et au
sein du Comité de la liberté syndicale, reproduite dans op. cit., note 14, pp.
129-144. Pour une excellente analyse de l’impact des travaux du Comité de la
liberté syndicale depuis sa création, consulter Gernigon, B. " La protection
de la liberté syndicale par l’OIT : une expérience de cinquante
années ", (2000) 1 Revue belge de droit international 12.
xxiv Règlement de la Conférence internationale du Travail, art. 5.
xxv Constitution, art. 3 par. 5.
xxvi Désignation du délégué ouvrier néerlandais à la troisième
session de la Conférence internationale du Travail, avis consultatif, 1922, CPJI
série B n° 1.
xxvii Règlement de la Conférence internationale du Travail, art. 26.
xxviii La CPJI ajoute également à ce sujet : " On doit
évidemment tenir pour les organisations les plus représentatives celles qui
représentent respectivement au mieux les employeurs et les travailleurs. "
xxix Pour une discussion sur les travaux de la Commission de vérification des
pouvoirs, on consultera avec intérêt Bonvin, J.-M., L’Organisation
internationale du Travail. Etude sur une agence productive de normes (Paris: Presses
Universitaires de France, 1998), pp.72-92.
xxx Plainte déposée contre l’URSS devant le Comité de la liberté
syndicale par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) dans 23e
Rapport du Comité de la liberté syndicale, BIT, Bulletin officiel, n°
4, 1956, p. 235.
xxxi Le Comité de la liberté syndicale a examiné le cas de la Pologne dès
février 1982 (214e rapport, cas n° 1097) pour recommander au Conseil
d’administration en mai 1983 l’institution d’une Commission d’enquête
conformément à l’article 26, par. 4 de la Constitution de l’OIT (229e rapport,
cas n° 1097, par. 53). Cette recommandation a été adoptée par le Conseil
d’administration lors de sa 223e session et a mené à la création d’une
Commission d’enquête.
xxxii Il s’agit du cas No 1980 qui concerne une plainte contre
le gouvernement du Luxembourg présentée par l’Association luxembourgeoise des
employés de banque et d’assurance (ALEBA). Cette plainte a été examinée par le
Comité de la liberté syndicale en mars 2001: consulter le 324e rapport du Comité de la
liberté syndicale et notamment le paragraphe 671 (doc. OIT GB.280/9). Le Comité ajoute
que "[l]a détermination des organisations susceptibles de signer seules des
conventions collectives devrait donc être établie sur la base d’un double critère:
celui de la représentativité et celui de l’indépendance" (ibid., para.
672).
xxxiii Rapport du Directeur général présenté à la 87e session de la
Conférence internationale du Travail, Le travail décent, BIT, Genève, 1999,
p.39.
xxxiv La récente collaboration entre la Commission d’enquête sur le
travail forcé en Birmanie et les ONG intéressées par la question met en lumière les
avantages certains d’une telle alliance. Dans ce cas, ce sont les ONG qui ont fourni
plusieurs éléments de preuve qui ont servi de base aux travaux de la Commission
d’enquête.
xxxv Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux
au travail et son suivi, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 86e
session, Genève, 1998, par. 3.
xxxvi Constitution de l’OIT, art. 18.
xxxvii Une liste spéciale, élaborée par le Conseil d’administration,
comprend environ 150 organisations non gouvernementales, différentes des organisations de
travailleurs et d’employeurs. Mentionnons seulement, à titre d’exemples, Amnesty
International, Anti-Slavery International, la Commission internationale de
Juristes, l’International Organisation for Standardization…