Organización
Internacional del Trabajo

Víctor E. Tokman
Subdirector General de la OIT

Lima, marzo de 1996

INTRODUCCION

La actividad de la Unión Europea en materia de seguridad y salud en el trabajo ha sido muy intensa, particularmente en el período 1985-1995; durante estos años se ha desarrollado una abundante normativa, que está siendo incorporada al Derecho nacional de los Estados miembros; los cambios que consecuentemente se están produciendo en la legislación y prácticas de cada país son variables, dependiendo, obviamente, de la situación de partida; en cualquier caso, son cambios significativos y, para algunos países, incluso drásticos. El proceso no ha concluido puesto que es parte indisoluble del proceso de integración comunitario, que sigue desarrollándose; pero la experiencia acumulada es ya importante.

Finalmente, se exponen algunas ideas sobre las posibles formas en que un país no comunitario, o una institución, o incluso un profesional, podría aprovechar, en el marco de sus intereses y con las oportunas adaptaciones, los resultados y experiencias obtenidas, en esta materia, en el proceso europeo de integración.

1. EL PROCESO DE INTEGRACION DE LA UNION EUROPEA

1. El camino hacia la integración

El camino hacia la integración económica se desarrolla fundamentalmente en tres fases; en la primera, que comienza con el Tratado de la Comunidad Económica Europea (1957), se busca la consecución del denominado Mercado Común; en la segunda, a raíz del Tratado del Acta Unica Europea (1986), la del Mercado Interior; en la tercera y última, a partir del Tratado de la Unión Europea (1992), se busca el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria que deberá llevar finalmente a la adopción de una moneda única: el "euro". La voluntad de alcanzar un "Mercado Común" fue la fórmula empleada para expresar la decisión comunitaria de adoptar una serie de medidas, dirigidas a aproximar las políticas económicas de los Estados miembros (y, por tanto, en cuanto fuera necesario, de sus respectivas legislaciones nacionales), con el objetivo de:

• Crear una Unión Aduanera entre los Estados miembros, es decir, la total supresión del pago de derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas en sus intercambios comerciales, así como la fijación frente al resto del mundo de un arancel aduanero común.
• Asegurar la libre circulación entre los Estados miembros de mercancías, servicios, capitales y trabajadores, sin discriminaciones por razones de nacionalidad entre los países comunitarios.
• Desarrollar políticas comunes en determinados campos de actividad (agricultura, pesca, comercio exterior y transporte) en los que las competencias nacionales pasan a ser comunitarias^5/.

La evolución del comercio intracomunitario desde 1958 hasta 1973 puso de manifiesto la favorable repercusión de las medidas tomadas; sin embargo, a partir de ese momento, la recesión económica evidenció la negativa incidencia que para dicho comercio representaban las "barreras" (no arancelarias) que los países comunitarios empleaban para proteger sus intereses inmediatos: formalidades aduaneras, restricciones (para las empresas extranjeras) en la contratación pública, discriminación fiscal y, en particular, la obligación de que los productos comercializados cumplieran las (a menudo complejas) reglamentaciones técnicas nacionales. Al respecto merece señalarse ya aquí -aunque el tema será tratado posteriormente de manera detallada- que muchas de estas reglamentaciones tienen (teóricamente) como objetivo la protección de la seguridad y salud de las personas, sea directamente (protección de los consumidores o usuarios) o indirectamente (protección del medio ambiente). La eliminación de estas barreras, o lo que es lo mismo, la consecución del Mercado Interior, supuso la adopción de más de 300 disposiciones de armonización de las legislaciones nacionales^6/; aunque con retraso sobre las fechas previstas, el proceso de armonización está ya en su fase final y, además, se ha extendido a 4 países no comunitarios (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) que, conjuntamente con los 15 de la Unión forman el denominado "Espacio Económico Europeo".

La última etapa del proceso de integración económica se dirige al establecimiento de la Unión Económica y Monetaria; los Estados miembros mantendrán la mayor parte de sus competencias en materia económica, pero deberán coordinar sus políticas, considerándolas como una cuestión de interés común, sujeta a las orientaciones del Consejo Europeo; previo desarrollo de un proceso de convergencia económica (limitación del déficit público, deuda pública e inflación, y equivalencia de los tipos de interés) los países, a medida que vayan consiguiendo las "condiciones de convergencia", compartirán la misma moneda, cuyo nombre fue decidido en la cumbre de Madrid de diciembre de 1995: el euro.

2. La integración social

La Unión tiene cinco instituciones fundamentales: el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, La Comisión, El Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia.
El Consejo Europeo (aunque es la última institución comunitaria incorporada a los tratados y sus acuerdos no son jurídicamente vinculantes) es el centro de decisión política de la Unión. Está formado por los Jefes de Estado o Gobierno de los Estados miembros y por el Presidente de la Comisión. Corresponde a este órgano "dar los impulsos necesarios para el desarrollo de la Unión y definir sus orientaciones políticas generales".

El Consejo de Ministros es el encargado de ejercer el poder normativo, aprobando, modificando o rechazando las propuestas que le presenta la Comisión. Está formado por un representante de cada gobierno comunitario, que normalmente es el Ministro competente en el área que en cada caso es objeto de discusión. La presidencia del Consejo cambia semestralmente, rotando entre los Estados miembros. Las reuniones y decisiones del Congreso son preparadas por un Comité de Representantes Permanentes (que juegan el papel de embajadores de sus respectivos países frente a la Unión).

Las decisiones del Consejo se toman por unanimidad, por mayoría simple, o por mayoría cualificada^11/, siguiendo los procedimientos^12/ fijados en los Tratados, según sea el tema objeto de la decisión. Las directivas para armonizar las legislaciones nacionales en materia de seguridad en los productos (en el ámbito del Mercado Interior) y en materia de seguridad y salud en el trabajo (en el campo de la Política Social) se toman por mayoría cualificada; en la práctica ello supone que, en estas materias, la soberanía nacional deja de ser tal y pasa a ser comunitaria^13/.

La Comisión es la encargada de velar por los intereses de la Unión y le corresponde el control de la correcta aplicación del Derecho comunitario; tiene además el "poder de iniciativa legislativa" (de elaborar, presentar y, en su caso, retirar las propuestas normativas); en cierta medida puede ser considerada también como la Administración comunitaria, puesto que dispone de poderes para la gestión de las políticas comunitarias y la ejecución del presupuesto.

La Comisión es un órgano colegiado formado por 20 Comisarios, nombrados por los Estados miembros, que adoptan sus decisiones por mayoría. Para el ejercicio de sus funciones disponen de una "Administración Central", con sede en Bruselas y Luxemburgo, formada por 23 Direcciones generales que juegan el papel de departamentos ministeriales.

La Comisión tiene un órgano asesor, el Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Salud en el Lugar de Trabajo, conformado por representantes de los gobiernos y de las organizaciones de empresarios y trabajadores de cada Estado miembro, en el que se discuten tripartitamente todos los proyectos de la Comisión relacionados con la seguridad y salud en el trabajo.

Las funciones del Parlamento son relativamente limitadas; participa, en determinados casos, en la elaboración de la normativa, aprueba el presupuesto conjuntamente con el Consejo y ejerce funciones de control político sobre la Comisión. Sus miembros son elegidos por sufragio universal directo y se agrupan en función de su ideología política.

Al Tribunal de Justicia, ayudado por un Tribunal de Primera Instancia para descargarle de los asuntos ordinarios, le corresponde velar por la adecuada interpretación y aplicación del Derecho comunitario; a tal efecto, interviene cuando los tribunales nacionales le plantean cuestiones prejudiciales, así
como en caso de conflicto entre los Estados miembros, entre las Instituciones comunitarias, o entre unos y otras.

Finalmente existen además otras Instituciones comunitarias (el Tribunal de Cuentas, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, etc.) cuya organización y funciones quedan fuera de los límites de esta monografía.

3. El Derecho comunitario

El Derecho comunitario está compuesto por los Tratados, a los que ya se ha hecho referencia anteriormente y por la normativa derivada de los mismos, que puede adoptarse en forma de Reglamentos, de Directivas, o de Decisiones. Sólo los dos primeros son de alcance general; los Reglamentos son total y directamente aplicables en toda la Unión, siendo su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad (D.O.C.E.) condición necesaria y suficiente para su aplicabilidad.

La práctica totalidad de la normativa comunitaria de seguridad en el producto y de seguridad y salud en el trabajo está constituida por Directivas. Las Directivas establecen obligaciones más o menos genéricas que los Estados miembros deben incorporar a su normativa propia (y por tanto, publicar en el Diario Oficial del Estado), pudiendo elegir, si hay opción, entre distintas formas posibles de satisfacer las citadas obligaciones; este proceso se denomina "transposición"^14/.

El Derecho comunitario y el nacional son interdependientes y deben aplicarse de forma complementaria; pero en caso de conflicto, el primero tiene precedencia sobre el segundo. Además, el Derecho comunitario es de directa aplicación; así, las obligaciones impuestas por una Directiva (siempre que sean lo suficientemente claras y concisas para que no quede margen de interpretación) son directamente aplicables aunque un Estado no las haya transpuesto, o lo haya hecho incorrectamente.

4. La normalización en la Unión Europea

El Comité Europeo de Normalización (CEN) -junto con el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica (CENELEC) en su campo específico de actuación^16/- constituye el organismo común de normalización a nivel de la Unión Europea y de la Asociación Europea de Libre Cambio. Sus miembros son los organismos nacionales de normalización de los quince países comunitarios, más los de Noruega y Suiza. El CEN desarrolla su labor a través de los Comités Técnicos de Normalización, que son los que preparan los proyectos de norma en su área temática de competencia; en la actualidad existen cerca de 300 Comités, la mayoría de los cuales centra su actividad en la normalización de las características^17/ de tipos de productos específicos.

El CEN elabora las normas europeas (EN), que deben ser obligatoriamente adoptadas por todos sus miembros, en sustitución de las normas nacionales existente hasta ese momento^18/; la adopción de las normas europeas no exige la unanimidad (aunque la gran mayoría se aprueban por consenso), bastando una "mayoría cualificada" en la que la ponderación del voto de cada país es similar a la utilizada en el Consejo para la adopción de las directivas. Con ello se consigue un total paralelismo en la organización y desarrollo de la acción legislativa (directivas) y normalizadora (normas EN).

Cabe resaltar, finalmente, que la normalización europea y la internacional tienden a aproximarse. En 1991 el CEN y la Organización Internacional de Normalización firmaron un acuerdo (Acuerdo de Viena) para informarse mutuamente de sus actividades y establecer mecanismos de cooperación para la elaboración de las normas internacionales; al respecto debe tenerse en cuenta, además, que una buena parte de los miembros más activos de ISO son miembros de CEN.

2. INTRODUCCION A LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN LA UNION EUROPEA

Las actividades de la UE en materia de seguridad y salud en el trabajo se han desarrollado esencialmente en el campo normativo, aunque otras actividades complementarias, en el área de la inspección y de la promoción y apoyo a la prevención de los riesgos profesionales, están adquiriendo una importancia creciente y a ellos se les dedicará un capítulo específico de esta monografía.

La normativa comunitaria de seguridad y salud en el trabajo es de dos tipos: la propiamente denominada así, que trata de la seguridad y salud en el centro de trabajo, y la normativa de seguridad en el producto.

La normativa de seguridad y salud en el centro de trabajo es la normativa "clásica", de carácter laboral, que tiene como objetivo la protección de la salud e integridad física de los trabajadores, es decir, la prevención de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; va dirigida esencialmente a los empresarios, por ser éstos quienes, en el marco de la relación laboral, determinan las condiciones en que se realiza el trabajo. Por su parte, la normativa de seguridad en el producto, dirigida básicamente a los fabricantes, tiene como objetivo la protección de los consumidores o usuarios, buscando, a tal efecto, que sólo puedan comercializarse -y por tanto, consumirse o usarse- productos seguros.

Se considera que un producto es "seguro" si no pone en peligro la salud o integridad física de las personas que lo instalen, utilicen y mantengan de acuerdo con las instrucciones del fabricante. La normativa de seguridad en el producto parte de la base de que es el fabricante quien debe velar por la seguridad (de los usuarios) de sus productos, de forma que éstos no sean intrínsicamente peligrosos y vayan acompañados de la información adecuada sobre su instalación, uso y mantenimiento^19/.

La relación entre la seguridad en el producto y la seguridad y salud de los trabajadores resulta evidente; una gran parte de las instalaciones, equipos y materias utilizados en la empresa son productos que han sido previamente comercializados y adquiridos por el empresario, que posteriormente los ha puesto a disposición de sus usuarios: los trabajadores.

Tanto la normativa comunitaria de seguridad en el producto como la de seguridad y salud en el trabajo se desarrollan a partir del Tratado del Acta Unica, pero por motivos distintos; la primera, para eliminar las barreras técnicas que constituían las reglamentaciones nacionales en esta materia; la segunda, por razones básicamente sociales, pero también económicas: favorecer la competencia leal entre las empresas, evitando las ventajas comparativas que podrían obtener al radicar en un país cuya normativa de seguridad y salud en el trabajo fuera poco exigente^20/.

La base jurídica de la normativa de seguridad en el producto la constituyen los artículos 8 A y 100 A del Tratado CEE; el primero establece la necesidad de alcanzar el Mercado Interior Unico, al que ya se ha hecho referencia anteriormente; con tal objetivo, el segundo determina que la Unión deberá proceder a la armonización de las disposiciones nacionales en esta materia, y hacerlo de forma que el usuario disfrute de un elevado nivel de protección. Lo que supone la elaboración de un conjunto de directivas que definan los requisitos esenciales de seguridad que debe cumplir los productos para que puedan comercializarse libremente en cualquier país comunitario.

La base jurídica de la normativa de seguridad y salud en el trabajo es el artículo 118 A del Tratado CEE que establece que los Estados miembros "procurarán promover la mejora del medio de trabajo para proteger la seguridad y salud de los trabajadores y se fijarán como objetivo la armonización, dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito"; para contribuir a este objetivo la Comunidad "adoptará mediante directivas las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse, sin perjuicio de que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones que proporcionen un mayor grado de protección". Lo que supone, a su vez, la elaboración de un conjunto de directivas que definan las medidas básicas de seguridad y salud que deben aplicarse, a nivel de las empresas, en cualquier país comunitario.

Obsérvese que las directivas de seguridad en el producto son disposiciones de "máximos", es decir, un producto no puede tener un nivel de seguridad menor que el impuesto por la directiva, pero tampoco puede exigírsele un nivel mayor. Por el contrario, las directivas de seguridad y salud en el trabajo son disposiciones de "mínimos", que pueden ser "superadas" por las disposiciones nacionales de los Estados miembros^21/.

Para cada tipo de producto industrial (con las debidas excepciones) existe (al menos) una directiva de seguridad en el producto y una directiva de seguridad y salud en el trabajo que le son de aplicación; la primera fija el nivel de seguridad "techo" que deben cumplir los productos "nuevos" que van comercializándose; la segunda establece el nivel de seguridad "suelo" al que deben ajustarse los productos ya en uso (tras un período de adaptación). Ambos tipos de directivas son, por tanto, complementarios y contribuyen a mejorar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo. Puede hablarse por ello de una política comunitaria de protección de la salud de los trabajadores, con dos aspectos temáticamente diferenciados pero una unidad de objetivo. Finalmente cabe destacar que tanto las directivas de seguridad en el producto como las de seguridad y salud en el trabajo son adoptadas siguiendo un procedimiento en el que la decisión final se toma por mayoría cualificada, sin que sea necesario, por consiguiente, el acuerdo unánime de los Estados miembros. En definitiva, ello quiere decir que en esta materia los países comunitarios han perdido su soberanía en beneficio de la Unión y un país puede verse obligado a incorporar una directiva a su derecho interno aun en contra de su voluntad, lo que es prueba evidente de la realidad del proceso de integración.

3. LA NORMATIVA COMUNITARIA DE SEGURIDAD EN EL PRODUCTO

1. La evolución hacia la seguridad en el producto

A mediados de los ochenta se estimaba que las barreras que obstaculizaban la plena consecución del Mercado Interior tenían un costo anual superior a los cien mil millones de dólares. Más de un 40% de esa cantidad era imputable a la diversidad de las reglamentaciones técnicas nacionales existentes, que coartaban la libre circulación de los productos; y la razón de buena parte de dichas reglamentaciones (real o aducida) era la protección de la seguridad o salud de las personas^22/.

La introducción en una reglamentación de seguridad de detalles técnicos irrelevantes puede tener un efecto devastador para las empresas que desean exportar un mismo producto a distintos países, que se ven obligados a diferenciar la producción según el país de destino del producto. Aún en el caso de que estén dispuestas a hacerlo, el problema no acaba ahí; el país importador suele exigir que la comprobación del cumplimiento de la reglamentación en cuestión sea efectuada por un laboratorio o centro de certificación nacional, que puede ser caro, exigente y lento.

La reacción de los exportadores y de la propia Comisión a las prácticas proteccionistas dio como resultado el establecimiento de una jurisprudencia unívoca: cualquier Estado miembro debe aceptar en su territorio los productos legalmente comercializados o fabricados en otro, siempre que tales productos tengan un nivel de seguridad equivalente al exigido a los productos de fabricación nacional. Sin embargo, en cierto modo, el remedio fue peor que la enfermedad: sólo la constatación de la importancia de los daños mutuos que se están infligiendo dos países puede facilitar el reconocimiento de la equivalencia de sus reglamentaciones, por lo que los países que no tenían reglamentaciones obstruccionistas (para determinados tipos de productos) se apresuraron a elaborarlas. Además, paralelamente, se comenzaron a utilizar otras prácticas proteccionistas centradas en campañas publicitarias del tipo "compre productos (que sigan normas) nacionales". El primer paso para enfrentar el problema se dio en 1983 con una directiva que permitió detener la proliferación normativa; cada Estado miembro (y su organismo de normalización) queda obligado a comunicar a la Comisión y a los otros Estados los proyectos de reglamentos (o normas) que se propone adoptar; lo que permite a los afectados reaccionar a tiempo y (aplicando los mecanismos instituidos por la directiva) anular o retrasar la entrada en vigor de la normativa en cuestión. En la práctica, basta que la Comisión anuncie su intención de elaborar una directiva, o de proponer al CEN la elaboración de una norma europea, para impedir la aprobación de nuevos reglamentos o normas nacionales; en cualquier caso, esta directiva era sólo un paso defensivo para evitar que el problema se agravase, pero no para solucionarlo. La solución tenía que pasar necesariamente por:

1. La armonización de las reglamentaciones nacionales.
2. La armonización de los procedimientos para evaluar y, en su caso, certificar la conformidad de un producto a la reglamentación comunitaria, y la regulación del "marcado" de los productos "conformes".
3. La adopción de medidas contra la comercialización de productos inseguros o defectuosos.

2. Técnicas y procedimientos para la seguridad en el producto

Detenida ya la proliferación de reglamentos y normas nacionales, la única forma de acabar definitivamente con la utilización de la seguridad como excusa para obstaculizar las importaciones era la total armonización -léase, unificación- de dichos reglamentos. El intento de hacerlo a base de elaborar una directiva para cada producto o grupo homogéneo de productos fracasó estrepitosamente; sólo en el campo de las máquinas, por ejemplo, hay ya unos 55.000 tipos distintos y si se pretendiera determinar con concreción los requisitos de seguridad aplicables a cada caso se necesitarían un mínimo de 200 directivas. Fue preciso, por tanto, encontrar un nuevo enfoque, que agilizase el proceso normativo, cuyos principios y condiciones de funcionamiento se exponen sintéticamente a continuación:

• Para facilitar al fabricante la interpretación de las exigencias generales de seguridad establecidas en las directivas, la Comisión encarga al CEN la elaboración de cuantas normas sean necesarias; estas normas, no vinculantes, una vez publicadas en el Diario General de la Comunidad Europea, son denominadas "normas armonizadas". Para el desarrollo de la directiva sobre los equipos de protección individual se prevé la elaboración de más de 200 normas armonizadas; para la directiva sobre máquinas, más de 400, y para la directiva sobre productos de la construcción, por ejemplo, el número previsto es aún mayor. Estos datos dan una idea de la magnitud del programa de normalización, que quedará finalizado, en lo esencial, en los próximos años. Se dispondrá, en definitiva, de un conjunto de miles de normas (revisadas periódicamente) donde se reflejarán los conocimientos más actualizados en el campo de la seguridad de los productos.
• Las directivas establecen las exigencias esenciales de seguridad que deben cumplir los productos para que puedan comercializarse y circular libremente. El campo de aplicación de estas directivas es lo más extenso posible (por ejemplo, todas las máquinas), abarcando amplias categorías de productos y tipos de riesgo, con el inconveniente de que, para que eso sea posible, las exigencias de seguridad deben ser muy generales.
• Como regla general, salvo en el caso de productos muy peligrosos, basta que un fabricante siga las normas armonizadas para que pueda comercializar sus productos sin que sea controlado por terceras partes. También podrá hacerlo así, aunque no siga las normas armonizadas, cuando se trate de productos "no peligrosos"^23/. Esta división de los productos en función de su peligrosidad se ha mostrado operativa, pero plantea los problemas típicos de toda clasificación con fronteras arbitrarias. Aunque optativa, la fabricación según normas armonizadas presenta una gran ventaja: prueba que el fabricante tiene la voluntad de cumplir las exigencias impuestas por la directiva; ello es de vital importancia cuando se trata de productos potencialmente peligrosos, que puedan causar graves daños, o ser considerados por la autoridad competente como origen de un riesgo inaceptable. En tales casos, aun cuando el fabricante no esté obligado a pasar por el control de terceras partes, puede ser deseable para él someterse voluntariamente al mismo, con objeto de "diluir" las eventuales responsabilidades en caso de accidente.

En resumen, la armonización de las reglamentaciones nacionales de seguridad en el producto se está llevando a cabo a través de un conjunto limitado de directivas, en el que se establecen las exigencias generales de seguridad, y un amplio conjunto de normas armonizadas, para interpretar y concretar dichas exigencias, de seguimiento optativo pero, en la práctica, casi imprescindible. Por ello, de hecho aunque no de derecho, las normas armonizadas son parte integrante de la legislación comunitaria; de ahí el interés y la necesidad de que la Comisión y las autoridades nacionales participen y, en cierta forma, controlen las actividades del CEN y de los organismos nacionales de normalización en este campo.

2. Certificación y marcado de los productos

Para que cualquier país comunitario acepte como "seguros" los productos importados de otro país de la UE, no basta con armonizar los reglamentos y normas nacionales en esa materia; es necesario también armonizar los procedimientos para evaluar la conformidad de los productos a la citada normativa y las condiciones y criterios que tienen que satisfacer y seguir los organismos de certificación que intervengan en dicha evaluación.

Las normas armonizadas incluyen tanto las especificaciones concretas de seguridad que debe cumplir cada tipo de producto como los exámenes o ensayos a que debe someterse el mismo para evaluar su conformidad a esas especificaciones. En ocasiones, el examen superficial de un producto puede ser suficiente; en otras, la evaluación supone la realización de pruebas complejas que deberán ser realizadas en laboratorios de ensayo externos a la empresa.

Normalmente los productos se fabrican en serie y la evaluación de cada una de las unidades producidas puede resultar imposible (cuando los ensayos son destructivos) o, en muchos casos, económicamente impracticable. El fabricante deberá empezar siempre por diseñar el producto de forma que se ajuste a las especificaciones de seguridad reglamentarias; a continuación podrá optar por producir un prototipo o modelo y evaluar su conformidad a esas especificaciones; en cualquier caso deberá controlar la producción para asegurarse -con un margen de error aceptable- que cada unidad producida se ajusta al diseño (o al prototipo).

El control de la producción se puede realizar mediante sistemas distintos, basados en el control de la calidad del producto acabado y/o en el control de los factores productivos que influyen sobre la misma. Las características de estos "sistemas de calidad" han sido normalizadas por el CEN (normas de la serie 29000).

De lo expuesto se deduce que existen distintas posibilidades de actuación del fabricante para la evaluación de la conformidad de sus productos; distintas son también las posibilidades de intervención de terceras partes (organismos de certificación) en el proceso: examen, aprobación y certificación del diseño, del prototipo, del sistema de calidad implantado y/o de los productos acabados (verificación). Las directivas fijan el procedimiento de evaluación concreto aplicable a cada tipo de producto, es decir, definen claramente tanto la actuación del fabricante como la de los organismos de certificación que deban intervenir. El procedimiento elegido en cada caso depende de las características de la producción, de las del producto y de su potencial peligrosidad (cuanto mayor sea ésta mayor será, normalmente, la intervención de los organismos de certificación).

Los Estados miembros deben notificar a la Comisión los organismos autorizados para realizar las intervenciones (exámenes, aprobaciones y certificaciones) previstas en el procedimiento de evaluación fijado por cada directiva. Evidentemente, los Estados miembros no pueden conceder las autorizaciones "a capricho"; como criterios para la concesión y mantenimiento de la autorización se utilizan las normas del CEN (serie 45.000) sobre la "acreditación y funcionamiento de los organismos de certificación y laboratorios de ensayos", armonizándose de esta forma sus condiciones, principios y formas de actuación.

Una vez que el fabricante dispone de los certificados exigidos por la directiva correspondiente (si es que exige alguno) debe, antes de comercializar libremente el producto y como condición necesaria y suficiente para ello, elaborar una declaración de conformidad del producto a las exigencias esenciales de seguridad impuestas por la directiva y ponerle la marca CE, que es el equivalente "visible" de dicha declaración. En el caso de que a un producto le sean de aplicación varias directivas, la marca indica la conformidad a todas ellas.

3. Cláusula de salvaguardia y responsabilidad por los productos defectuosos

Por perfeccionado que pueda llegar a estar el sistema comunitario para garantizar la seguridad en los productos, siempre existirá la posibilidad de que se produzcan fallos y, por tanto, de encontrar productos peligrosos (aunque se utilicen según las instrucciones del fabricante) que lleven la marca CE. Obsérvese que para productos potencialmente poco peligrosos el fabricante no tiene por qué recurrir a organismos de certificación y en consecuencia, el producto no está sujeto a ningún control externo, previo a la comercialización. Por ello, ha sido necesario establecer un procedimiento que permita "reaccionar" a los Estados miembros cuando detecten que un producto ya comercializado supone un grave riesgo para la seguridad o salud del usuario. A tal efecto, las directivas incluyen la denominada "cláusula de salvaguardia" por la cual, en el caso de que se detecte tal producto, el Estado miembro debe retirarlo del mercado e informar del hecho a la Comisión, la cual, si constata que la acción ha sido justificada, lo comunicará a los demás Estados miembros para que actúen de la misma forma. Aunque muy poderosa, la cláusula de salvaguardia es, sin embargo, del tipo "todo o nada" y hace recaer una gran responsabilidad sobre el Estado miembro que la utilice.

En prácticamente todos los países comunitarios se investigan los accidentes de trabajo (al menos, los graves y mortales) a efectos de establecer las responsabilidades (penales, civiles o administrativas) pertinentes. En buena parte de estas investigaciones se pone de manifiesto que el deficiente diseño de un equipo de trabajo, o la insuficiencia o incorrección de las instrucciones que lo acompañan, son causas (o concausas) del accidente. En tales casos, si el equipo está ya sujeto a una directiva vigente, la cláusula de salvaguardia debiera aplicarse automáticamente^24/. Pero en dichos casos es también de aplicación lo dispuesto en la directiva^25/ sobre "la responsabilidad (civil) por los daños causados por los productos defectuosos"; entre otras cosas, esta directiva establece que:

• el fabricante será responsable de los daños causados por los defectos de sus productos,
• el perjudicado deberá probar el daño, el defecto y la relación causal entre ambos,
• no podrá ponerse un límite a la responsabilidad del fabricante inferior a 70 millones de ecus^26/.

En la práctica, el juicio técnico sobre el posible carácter defectuoso del diseño de un producto tendrá como elementos básicos de referencia las exigencias generales de seguridad establecidas por las directivas y las normas armonizadas que las interpretan.

3. Panorama general de las directivas de seguridad en el producto

A diferencia de lo que ocurre con la normativa de seguridad y salud en el trabajo, la normativa de seguridad en el producto no está encabezada por una directiva "marco" que sirve de base para el desarrollo de las directivas restantes. Cada directiva de seguridad en el producto es autónoma y regula la totalidad de las condiciones para la comercialización de los productos a los que se aplica^27/; complementariamente para evitar vacíos legales, es decir, la existencia de productos no regulados, se ha elaborado una directiva "escoba", que recoge a todos aquellos productos que no tiene una directiva propia. Esta directiva^28/, por su carácter general, es un excelente exponente de los principios y procedimientos de la seguridad en el producto.

A continuación se describen brevemente las principales familias de directivas de seguridad en el producto:

1. La directiva sobre los "productos de la construcción" se aplica a aquellos productos, destinados a ser incorporados a las obras de edificación o ingeniería civil, que tienen una incidencia directa en las condiciones de seguridad e higiene de la futura obra. Es el caso, por ejemplo, de una moqueta ignífuga, un material aislante o de una simple viga, en cuanto a su resistencia mecánica y estabilidad frente al fuego. En definitiva, lo que pretende esta directiva es que estos productos sólo puedan comercializarse si van acompañados de una información sobre sus propiedades que sea precisa y esté contrastada.
2. La directiva sobre "Máquinas" es una de las primeras y más importantes directivas de seguridad en el producto. Se aplica a la maquinaria industrial, a la maquinaria móvil^29/, a los aparatos de elevación^30/ y, en general, a casi todo tipo de máquinas^31/. Contiene la lista de máquinas peligrosas, para las cuales es obligatoria la certificación de prototipo. A partir de enero de 1995, todas las máquinas que se comercialicen (por primera vez^32/) en la UE deben llevar el marcado CE. Esta directiva también se aplica a los componentes de seguridad de las máquinas que se comercialicen separadamente.
   La directiva "Máquinas" regula, entre otros aspectos, la información que debe proporcionarse sobre el ruido emitido por cada máquina. Completamentariamente, existe una familia de directivas que fija límites de emisión sonora para determinadas máquinas.
3. Están también reguladas por directivas específicas los "Recipientes y equipos a presión", los "Aparatos a gas", el "Material eléctrico" y el "Material para uso en atmósferas explosivas".
4. El conjunto de directivas que trata de las "Sustancias y preparados peligrosos" es muy amplio; en primer lugar cabe mencionar la familia de directivas que restringen la comercialización y uso de determinadas sustancias o preparados. En algunos casos se trata de una prohibición absoluta, en otros se impide un tipo de utilización o se limitan las concentraciones. De momento son más de 40 las sustancias o grupos de sustancias cuya comercialización o uso han sido restringidos.
   En segundo lugar, pero primero en importancia, está la familia de directivas que trata de la notificación^33/, clasificación^34/, envasado y etiquetado^35/ de las sustancias y preparados peligrosos. La clasificación tiene una enorme relevancia y es utilizada en muchas otras directivas. Además de la información que aporta el etiquetado, toda sustancia o preparado peligroso deben ir acompañados de una "ficha de seguridad" con información adicional sobre su composición^36/, sus características fisicoquímicas, los riesgos y precauciones de uso, el tipo de primeros auxilios necesarios en caso de accidente, etc.
   Por último, existen también algunas directivas particulares, como las relativas a los plaguicidas y a los productos fitosanitarios, o a los explosivos de uso civil. El transporte de mercancías peligrosas por carretera es asimismo objeto de una directiva, basada en el Acuerdo Europeo ya existente para este tipo de transporte.
5. Finalmente, la directiva sobre los "Equipos de protección individual" clasifica estos equipos en tres categorías, en función de la peligrosidad que pueda tener un fallo o mal funcionamiento de los mismos, graduando en consonancia el nivel de exigencia de la certificación requerida. Todos los equipos de protección individual comercializados en la UE después de junio de 1995 deben llevar ya el marcado CE.

4. LA NORMATIVA DE SEGURIDAD Y SALUD EN LOS CENTROS DE TRABAJO

Esta normativa, que es la que propiamente puede denominarse "normativa de seguridad y salud en el trabajo", se estructura en base a una Directiva "Marco" (de hecho, la "Ley Europea" en esta materia) y una serie de directivas, en su gran mayoría, derivadas de la "Marco", que tratan de forma sistemática los múltiples temas en que puede subdividirse la prevención de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

1. La Directiva "Marco"

La Directiva "Marco"^37/ establece las obligaciones de los empresarios y los derechos y obligaciones de los trabajadores en este campo. Es de aplicación a todos los trabajadores (empleados por cuenta ajena), incluidos los funcionarios, con muy pocas y bien determinadas excepciones^38/. A continuación se resumen brevemente algunos de sus puntos más relevantes:

1. El empresario es plenamente responsable de la protección de sus trabajadores frente a los riesgos derivados del trabajo^39/. En consonancia con ello, el empresario tiene una autonomía total para la gestión de la prevención en su empresa, aunque debe consultar a los trabajadores, o sus representantes, sobre cualquier decisión de importancia en ese ámbito.
2. La directiva establece los criterios o principios que deben regir la actividad preventiva, tales como, por ejemplo, el carácter preferente de la eliminación o reducción de los riesgos en su origen, de la protección colectiva frente a la individual, etc. Con ello se consigue dar fuerza legal a lo que, de otra manera, seguirían siendo simples recomendaciones de los profesionales de la prevención.
3. La primera obligación empresarial es la de realizar y mantener actualizada una completa evaluación de los riesgos existentes en la empresa. A partir de ahí, la directiva establece una serie de obligaciones que constituyen una verdadera "metodología preventiva" en la que se integran las actividades de reducción de los riesgos, las actividades para su control, incluida la vigilancia de la salud de los trabajadores, la actuación frente a emergencias, la investigación de los accidentes ocurridos, la formación e información de los trabajadores, etc.
4. En base a los resultados de la evaluación, el empresario debe planificar la prevención, organizarla de forma que quede integrada en el conjunto de las actividades de la empresa (a todos los niveles jerárquicos) y disponer de los medios^40/ especializados necesarios, teniendo en cuenta el tipo y magnitud de los riesgos existentes en la empresa.
5. La directiva trata detalladamente las obligaciones del empresario en los casos de riesgo grave e inminente; en tales casos, el trabajador tiene derecho a abandonar su puesto de trabajo y no podrá sufrir por ello perjuicio alguno.
6. El empresario debe proporcionar a los trabajadores y a sus representantes la formación y la información necesarias acerca de los riesgos existentes y de las actividades o medidas preventivas que deben adoptarse, tanto a nivel de cada puesto de trabajo (información directa al trabajador), como a nivel de la empresa, en su conjunto (información normalmente canalizada a través de los representantes de los trabajadores). Nótese que la formación (gratuita y durante el tiempo de trabajo) de los representantes de los trabajadores corre a cargo del empresario.
7. La directiva establece que las personas especialmente sensibles a determinados riesgos (por sus características personales o estado biológico) reciban una especial protección frente a los mismos. Las directivas sobre "mujeres embarazadas" y "jóvenes" desarrollan esta obligación empresarial para estos casos concretos.
8. La directiva trata específicamente las situaciones en las que en un mismo lugar de trabajo están presentes trabajadores de varias empresas (pudiendo ser una de ellas la titular del centro de trabajo) y establece las obligaciones (en materia de coordinación e información) de cada una de las partes.
9. Por último, la directiva fija las obligaciones de los trabajadores: la de autoprotección (velar por su propia seguridad y por la de las otras personas que pudieran sufrir las consecuencias de sus actos u omisiones) y la de cooperación con el empresario (utilizar los medios de trabajo de acuerdo a las instrucciones recibidas, informar sobre los riesgos detectados, etc.).

2. Panorámica general de las directivas de seguridad y salud en el trabajo^41/

1. Como ya se ha dicho, la Directiva "Marco", tratada en el apartado anterior, constituye la base sobre la que se asienta la normativa comunitaria de salud y seguridad en el trabajo.
2. La Directiva "Marco" se complementa con una serie de directivas dirigidas a categorías especiales de trabajadores o de trabajos: mujeres embarazadas, jóvenes, minusválidos^42/, trabajos nocturnos o a turnos, trabajos de duración determinada, trabajadores "cedidos", etc. Con estas directivas se pretende que estos trabajadores disfruten efectivamente del mismo nivel de protección que los restantes, a pesar de las dificultades que para ello suponen sus particulares características personales, estado biológico o condiciones de trabajo.
3. La Directiva sobre los "Lugares de trabajo" es el primer reglamento técnico derivado de la Directiva "Marco". Establece las condiciones generales de seguridad que deben cumplir los centros de trabajo y sus instalaciones y servicios. Incluye lo relativo a seguridad estructural, protección contra choques y caídas, instalaciones eléctricas, instalaciones contra incendios, iluminación, temperatura y ventilación, servicios sanitarios, etc.
4. La Directiva sobre "Lugares de trabajo" se aplica básicamente al sector industrial y al de servicios. Los sectores restantes tienen una regulación específica:
   • El sector extractivo, mediante las directivas sobre "Minas y canteras" y "Sondeos".
   • El sector marítimo, a través de las directivas sobre "Pesca" y sobre "Asistencia médica a bordo", y de la adopción, a nivel comunitario, de las normas internacionales de seguridad marítima.
   • Y los sectores de la agricultura^43/, el transporte^43/ y la construcción mediante sus directivas específicas.

La directiva sobre construcción presenta dos interesantes particularidades: se aplica no sólo a los trabajos de edificación y obras públicas, sino también a todo trabajo "temporal o móvil" (el pintado de una fachada, o la limpieza de una canalización, por ejemplo), y establece obligaciones, en materia de seguridad, tanto para los que realizan la obra como para los que la proyectan.

5. Las Directivas sobre "Equipos de trabajo" regulan la selección, uso y mantenimiento de los equipos (maquinaria industrial, maquinaria de movimiento de tierras, aparatos de elevación, etc.) y las condiciones de seguridad de los equipos "viejos"^44/. Existe además una directiva específica para las "Pantallas de visualización de datos".
6. La seguridad química es el objeto de un conjunto de directivas encaminadas a la prevención de los "accidentes graves" (incendios, explosiones, fugas tóxicas, etc.), derivadas de la manipulación o almacenamiento de sustancias peligrosas, que puedan poner en peligro la salud de los trabajadores, o de las personas que habiten en el entorno de la empresa.
7. Los riesgos por exposición a agentes químicos serán tratados en una directiva, actualmente en fase de elaboración, que regulará la evaluación y control de dichos agentes, incluido el establecimiento de valores límites^45/ (ambientales y biológicos), la información que debe proporcionarse respecto a los mismos a los trabajadores, etc. Existe ya una directiva específica para el "Plomo" (que quedará integrada en la futura directiva).
8. Los procesos y agentes químicos cancerígenos^46/ son tratados en una directiva particular en la que se fija la mecánica preventiva que debe seguirse en las empresas donde se utilicen o estén presentes estos procesos o agentes. En la prevista ampliación de esta directiva quedarán englobadas otras directivas específicas, actualmente vigentes, sobre el "Amianto", el "Cloruro de vinilo" y la prohibición de uso de determinados cancerígenos.
9. Los riesgos por exposición al ruido constituyen el objeto de una de las directivas más antiguas^47/, que probablemente quedará integrada en la nueva directiva sobre agentes físicos (que incluirá además las vibraciones y, eventualmente, las radiaciones no ionizantes).
10. Las directivas sobre "Radiaciones ionizantes" establecen las normas básicas para la protección de los trabajadores frente a las mismas (incluidos los trabajadores "externos", es decir, que trabajan temporalmente en una instalación pero no son empleados por su propietario o titular).
11. La directiva sobre "Agentes biológicos" define y clasifica estos agentes y, en función de su potencial peligrosidad, establece las medidas preventivas, en especial, de contención, que deberán emplearse. Se aplica tanto a las empresas que utilizan dichos agentes, como a las que trabajan con personas, animales o materiales eventualmente contaminados (sector sanitario, sector agrícola, producción de alimentos, curtidos, etc.).
12. Además de estas directivas, que tratan de forma general las condiciones y uso seguro de los lugares, equipos y sustancias de trabajo, y de la protección frente a los agentes químicos, físicos y biológicos, existen otras directivas centradas en operaciones o trabajos específicos peligrosos, tales como la manipulación de cargas pesadas, o el trabajo en atmósferas explosivas.
13. Por último, hay que considerar dos importantes directivas que regulan directamente dos tipos determinados de medidas preventivas: la directiva sobre señalización de seguridad y salud en el trabajo, que establece, los distintos tipos de señales y su forma de uso, y la directiva sobre los Equipos de protección individual que fija los criterios para determinar cuándo deben emplearse y cómo deben ser seleccionados, utilizados y mantenidos.

5. LAS ACCIONES DE INSPECCION Y DE PROMOCION Y APOYO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

En la práctica totalidad de los países comunitarios, la acción institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo tiene dos vertientes. Por un lado, se desarrolla una normativa y, paralelamente, se controla su cumplimiento; por el otro, se promueve y apoya dicho cumplimiento, facilitándose a las personas afectadas el acceso a los conocimientos y medios necesarios para ello.

No cabe duda que, a nivel de la Unión, la acción en materia normativa (dirigida a armonizar las normativas nacionales de seguridad en el producto y de seguridad y salud en el trabajo) ha tenido una gran relevancia y a ella se dedica la parte sustancial de esta monografía; sin embargo, las actividades comunitarias relativas al control del cumplimiento de la normativa y a la promoción y apoyo de la prevención están adquiriendo una creciente importancia, como complemento lógico de la acción legislativa.

1. El control del cumplimiento de la normativa

Resulta evidente que el esfuerzo realizado por la Unión para elaborar el ya muy desarrollado "cuerpo legislativo comunitario" sería inútil si los Estados miembros no lo transpusieran íntegra y fielmente a su Derecho nacional, y no adoptasen las medidas necesarias para que éste se aplique efectivamente.
El proceso de transposición no está exento de dificultades pero, en términos generales, puede decirse que se desarrolla satisfactoriamente; es de esperar que -con los inevitables retrasos y ajustes- el grueso de la legislación comunitaria quede incorporado a los Derechos nacionales en un plazo de tiempo razonable. En cualquier caso, corresponde a la Comisión Europea velar por la plena transposición de la normativa comunitaria.

El control del cumplimiento de la normativa se realiza a través de los servicios nacionales de inspección de trabajo. Al no existir una inspección de carácter supranacional, la colaboración y coordinación de estos servicios juega un papel fundamental a la hora de asegurar una aplicación eficaz y equivalente de la normativa comunitaria. A tal efecto se constituyó, en julio de 1995, un "Comité de altos responsables de la inspección de trabajo", que ya venía funcionando informalmente desde 1982, como órgano asesor de la Comisión, con los, entre otros, siguientes objetivos:

1. definición de principios comunes de inspección de trabajo en materia de salud y seguridad en el lugar de trabajo, y elaboración de métodos de evaluación de los sistemas nacionales de inspección en relación con dichos principios,
2. promoción de un mejor conocimiento y comprensión mutua de los diferentes sistemas y prácticas nacionales de inspección de trabajo, de los métodos y de los marcos jurídicos de intervención,
3. desarrollo de intercambios de experiencias entre los servicios nacionales de inspección del trabajo respecto al control de la aplicación del Derecho comunitario derivado en materia de salud y seguridad en el trabajo, a fin de asegurar su aplicación coherente en la Comunidad,
4. promoción de los intercambios de inspectores de trabajo entre las Administraciones nacionales y elaboración de programas de formación dirigidos a los inspectores.

Finalmente, debe señalarse que buena parte de las dificultades para la transposición y aplicación de las directivas se deben a deficiencias de éstas, que sólo se ponen de manifiesto en el momento de dicha transposición o aplicación. La información así obtenida servirá de base para la paulatina revisión de la normativa comunitaria; en cualquier caso, la experiencia ha puesto ya de manifiesto la necesidad de mejorar, a la hora de elaborar nuevas directivas, los análisis de su repercusión sobre el empleo y, en particular, sobre las pequeñas y medianas empresas.

2. Las actividades de promoción y apoyo de la seguridad y salud en el trabajo

Las actividades comunitarias de promoción y apoyo de la prevención se han ido incrementando paulatinamente; en los últimos "Programas de Acción" de la Comisión se da una gran relevancia a este tipo de actividades, que pueden clasificase en cinco grupos:

1. Acciones de promoción y divulgación (campañas, eventos divulgativos, publicaciones periódicas, etc.) de ámbito europeo, tales como la organización del "Año Europeo de la Seguridad, Higiene y Salud en el Lugar de Trabajo" (1992), de los "Festivales de Producción Audiovisuales" (Tesalónica 1992, Estrasburgo 1995), o la publicación (trimestral) de la revista JANUS.
2. Elaboración de guías orientativas y material informativo que facilite la aplicación correcta de la legislación comunitaria.
3. Promoción y apoyo para la mejora de los sistemas de información, formación y educación de los países comunitarios.
4. Promoción y apoyo a la investigación.
5. Apoyo a proyectos específicos de carácter operativo. Al respecto merece destacarse el programa SAFE (Safety Actions For Europe), dirigido esencialmente a las pequeñas y medianas empresas.

Las actividades mencionadas, dirigidas por la Comisión de forma más o menos centralizada, son sólo una parte muy minoritaria de las actividades de promoción y apoyo (de asistencia técnica, formación, información, investigación, etc.) desarrolladas por el conjunto de los países comunitarios. Muchos de ellos disponen incluso de instituciones específicamente destinadas a tal fin (tal es el caso, por ejemplo, del B.I.A., en Alemania; el I.N.R.S., en Francia; el H.S.E., en el Reino Unido; el I.S.P.E.L., en Italia; o el I.N.S.H.T., en España). En estas circunstancias resulta evidente la conveniencia de establecer un sistema que facilite el intercambio de información y la colaboración de los países, entre sí y con la Comisión; éste es, precisamente, el objetivo esencial de la "Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo", creada en 1994 y puesta en funcionamiento a finales de 1995, con sede en Bilbao (España).

Para cumplir con su misión, la Agencia establecerá una Red Europea de Información (en cooperación con los países comunitarios) y será el centro neurálgico de la misma; dicha Red estará constituida por un "centro de referencia" por país (como cabeza de la red nacional correspondiente) y una serie de "centros temáticos", especializados en materias determinadas.

La Agencia podrá hacer también de "puente informativo" entre los países e instituciones de la UE y países terceros u organizaciones internacionales (OIT, OMS, etc.).

6. PERSPECTIVAS Y CONSECUENCIAS DE LA ACCION DE LA UNION EUROPEA EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

El cuerpo esencial de la normativa de seguridad en el producto y de seguridad y salud en el trabajo está prácticamente finalizado, o lo estará en breve. A partir de ese momento, la acción de la UE en materia normativa se limitará a la revisión y actualización de lo ya hecho. Paralelamente se irán aproximando las metodologías y sistemas nacionales de inspección, las estadísticas de siniestralidad, los programas de formación de profesionales, etc., a la vez que se incrementará la coordinación de las investigaciones, de los sistemas de información y de otras acciones de promoción y apoyo de la prevención. Con independencia de ello, las consecuencias más importantes del proceso europeo de integración se están produciendo ya, en estos momentos, como resultado de los cambios normativos que han sufrido, en mayor o menor grado, las legislaciones de los países comunitarios.

Cualquier cambio normativo es un revulsivo para la acción, tanto mayor cuanto mayor sea la magnitud del cambio; una parte de los países comunitarios ha aprovechado la ocasión para revisar, reestructurar o actualizar total o parcialmente sus legislaciones; otros han creado nuevas instituciones, han potenciado las existentes, o han mejorado sus organización, o sus procedimientos de actuación. Además, la práctica totalidad de los países se ha visto obligada a incrementar sus actividades en materia de normalización y certificación; lo que ha supuesto un aumento del número de profesionales especializados y la creación de nuevos laboratorios de ensayo.

La implantación, en particular, del sistema comunitario sobre la seguridad en el producto está teniendo dos favorables efectos: la mejora de la eficacia de la acción preventiva y el "reparto" de responsabilidades entre fabricantes y empresarios. Anteriormente, en buena parte de los países comunitarios, el empresario que quería adquirir un equipo de trabajo debía evaluar previamente su peligrosidad, puesto que a él le cabía la responsabilidad por los daños que pudiera sufrir el trabajador (aunque fueran causados, por ejemplo, por una costosa y sofisticada máquina, recién adquirida y utilizada de acuerdo a las instrucciones del fabricante); una vez instalado el equipo, los órganos competentes de la Administración podían considerar necesario inspeccionarlo; como resultado de ello cada nuevo equipo del que se vendieran algunas unidades sufría numerosas y dispares evaluaciones, realizadas por personas distintas y con criterios no siempre homogéneos. Por otra parte, aunque llegara a exigirse la corrección de las deficiencias de un determinado equipo, las restantes del mismo modelo (no inspeccionadas) no sufrían modificación alguna.

La "seguridad en el producto" modifica sustancialmente la situación descrita y supone un desplazamiento de la prevención hacia el origen del riesgo; obviamente, evitar o limitar un riesgo en la fase de concepción o diseño es siempre más efectivo -y barato- que controlarlo posteriormente mediante medidas adicionales. En definitiva, la prevención se realiza en buena parte fuera del ámbito de la empresa y, por tanto, antes de que los productos sean puestos a disposición de los trabajadores. Cada producto (por ejemplo, cada modelo de prensa mecánica de una determinada marca comercial) es evaluado -antes de su comercialización- una única vez, pero por personal especializado, con criterios armonizados y con el apoyo de laboratorios de ensayo. Lo que significa, sin duda, una mejor evaluación de su seguridad realizada con una mayor economía de medios, es decir, una mayor eficacia preventiva^48/.

La "seguridad en el producto" implica además, la transformación del modelo tripartito en uno cuatripartito, donde los fabricantes pasan a compartir responsabilidades con los empresarios. De hecho la tendencia actual es la de que todas las partes implicadas -diseñadores, fabricantes o constructores, instaladores, empresarios, etc.- asuman la responsabilidad que les corresponda, según el riesgo que creen o introduzcan con sus acciones u omisiones. Esta distribución de responsabilidades, asociadas al eventual pago de altas indemnizaciones, es un factor central de toda buena política preventiva. En cualquier caso, las posibilidades de construir, comercializar o instalar productos baratos y peligrosos serán cada vez más reducidas. El empresario ya no tendrá que jugar al papel de especialista de seguridad polifacético; su función preventiva esencial consistirá en comprobar que los equipos que adquiera están legalmente comercializados -es decir, llevan la marca CE que los acredita como "seguros"-, y garantizar su correcto uso y mantenimiento, dando la formación e información necesaria a los trabajadores que los utilicen.

Para finalizar, cabe señalar que la nueva normativa, tanto la seguridad en el producto como la de seguridad y salud en el trabajo, tiene un marcado carácter técnico que impregna sus enfoques, procedimientos y disposiciones, produciéndose una provechosa convergencia entre el ámbito de lo legal y el de lo técnico, es decir, entre lo que es recomendable desde un punto de vista técnico-preventivo y lo que es exigible legalmente.

7. CONSIDERACIONES FINALES

Lo expuesto hasta aquí en esta monografía podría resumirse de la siguiente manera: durante el desarrollo del proceso de integración europeo (y como resultado natural del mismo) se ha visto la necesidad de elaborar una normativa comunitaria de seguridad en el producto y de seguridad y salud en el trabajo; los motivos han sido tanto sociales como -especialmente- económicos, con el objeto de posibilitar la libre y leal competencia entre las empresas. Es de prever que esta nueva normativa, conjuntamente con el paulatino perfeccionamiento de los sistemas para facilitar y fiscalizar su efectiva aplicación contribuirá a mejorar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo en la Unión Europea.

Probablemente, la integración europea no ha hecho más que acelerar la evolución del proceso que lleva consigo la globalización o internalización de las relaciones económicas y sus exigencias de competitividad. En efecto, para sobrevivir en un ambiente altamente competitivo (y donde la competencia desleal es cada vez más combatida) las empresas deben tomar decisiones (con objeto de mejorar la calidad y precio de sus productos) que redundan, en muchos casos, directa o indirectamente, en beneficio de la seguridad y salud de los trabajadores^49/.

Cada vez es más frecuente, al menos en los países comunitarios, que los consumidores, cuando desean aquirir un artículo determinado, exijan un nivel mínimo de calidad; el precio no es, por tanto, la única variable en la que se basa su elección. Obviamente, la calidad implica la seguridad, puesto que lo primero que los usuarios esperan de un producto es que no ponga en peligro su salud o integridad física. Como resultado de este proceso y de la continua evolución de la tecnología, la seguridad de los productos comercializados -y, por consiguiente, utilizados-, incluidos los equipos industriales, va mejorando paulatinamente. Paralelamente, la fabricación de productos competitivos exige la progresiva mejora del proceso productivo y, en consecuencia, de la organización del trabajo^50/; lo que, a su vez, suele conllevar una mejora de las condiciones de seguridad y salud (como es de sobra conocido, una parte importante de los accidentes de trabajo es imputable a deficiencias o fallo "elementales" de la organización empresarial).

Todo ello permite considerar que, al menos en parte, la evolución de la organización y acciones (esencialmente legislativas) de la Unión Europea en materia de seguridad y salud en el trabajo se produce como reflejo y consecuencia, a nivel "marco" o institucional, de un proceso ya existente, acelerado por la marcha hacia la integración, que gira alrededor de dos interrelaciones fundamentales, a su vez conectadas entre sí: la primera liga, a modo de causa y efecto, la competitividad, la calidad y la seguridad de los productos; la segunda, la competitividad, la eficacia de la organización productiva y la seguridad y salud en el trabajo.

Por último, cabe preguntarse si los resultados y experiencias de este proceso, cuya descripción a constituido el objeto de la presente monografía, pueden ser aprovechados en otros contextos; en principio, es de suponer que tendrán un particular interés para instituciones o países que vivan o vayan a iniciar un proceso de integración económica, pero probablemente también pueden tener otras utilidades; a continuación se exponen algunas ideas al respecto.

En la mayoría de los países, la normativa de seguridad y salud en el trabajo va conformándose paulatinamente, a lo largo de un proceso discontinuo en el que se añaden nuevos elementos, o se modifican los ya existentes, dependiendo de circunstancias muy diversas; lo que sin duda favorece la existencia de superposiciones, lagunas legislativas, etc. La normativa comunitaria, por el contrario, ha sido elaborada en poco tiempo, con la aportación de muchos países, buscando una armonización exhaustiva de las normativas nacionales respectivas; es, por tanto, una normativa estructurada en la que se tratan, de forma relativamente homogénea, todos los temas relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. Por ello puede ser de utilidad, como referente temático, para un país que quiera realizar una revisión sistemática de su legislación, o para un grupo de países que emprendan un proceso de armonización normativa.

Lo expuesto en el párrafo precedente, en relación al conjunto de la normativa comunitaria, es también de aplicación, en general, a cada uno de sus componentes; así, cada directiva, que regula un tema determinado (la seguridad en la construcción, por ejemplo), suele abordar todas las cuestiones o "subtemas" pertinentes; por ello puede utilizarse también como referente temático, con independencia del mayor o menor acierto con el que se traten esas cuestiones.

Como se ha expuesto anteriormente, la normalización en el campo de la seguridad y salud en el trabajo y, en especial, en el de la seguridad en el producto, se ha desarrollado aceleradamente. La legislación comunitaria está compuesta por varias decenas de directivas, pero son ya más de dos mil las normas existentes o programadas para "facilitar la interpretación" de dichas directivas. Prácticamente cualquier cuestión o detalle técnico es objeto de la normalización: los dispositivos de seguridad, los equipos y medios de medición, etc. Este conjunto de normas constituirá, por tanto, una "biblioteca técnica", fácilmente accesible^51/ y en continua actualización, de evidente interés tanto para instituciones como para cualquier persona que en un momento determinado necesite información técnica especializada.

Al igual que la normalización, la certificación está en pleno desarrollo y juega un papel esencial en el sistema comunitario de seguridad en los productos; para cada familia de productos (productos de la construcción, material eléctrico, aparatos a presión, máquinas, equipos de protección individual, etc.) existen ya decenas de organismos de certificación que disponen, además, de un sistema o mecanismo de coordinación para tratar sus problemas comunes. Sin duda, la experiencia así adquirida puede ser de utilidad para países o instituciones que desean poner en marcha un sistema de certificación de productos.

Para que un producto pueda ser comercializado en la Unión Europea, debe llevar la marca CE^52/ (lo que significa que ha pasado una serie de controles, en función de su potencial peligrosidad) e ir acompañado de un manual o folleto con las informaciones de seguridad pertinentes^53/. Este hecho puede utilizarse de diferentes formas; así, por ejemplo, un país no comunitario puede exigir que los productos importados desde la UE cumplan la normativa "de origen"; también puede exigirlo el comprador del producto importado, o reclamar, si es necesario, la información de seguridad que corresponda. En ambos casos, la exigencia del receptor es del mismo tipo: que la transferencia de tecnología conlleve también una transferencia de seguridad^54/.

Para finalizar, merece la pena recordar que todos los países comunitarios disponen de Departamentos o Institutos (muchos de ellos, de reconocido prestigio internacional) que realizan investigaciones, elaboran material didáctico o informativo, disponen de bases de datos, o gestionan un sistema de estadísticas de siniestralidad; y toda la información sobre estas actividades deberá ser recogida y sistematizada por la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo; recurrir a esta Agencia, como puente informativo, para obtener ese tipo de datos (o la manera de acceder a los mismos) puede facilitar considerablemente el proceso de búsqueda de la información.

Notas

1/ Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos.

28/ Directiva 92/59/CEE (Diario Oficial de la Comunidad Europea L228, 11.8.92).

54/ Por supuesto, esta exigencia tiene un coste, ya que impide la importación de productos más inseguros pero más baratos (productos "viejos" desechados en su país de origen, o productos nuevos sin los dispositivos de seguridad previstos).